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公共服务融资需求
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城镇化过程固然要有现代化的基础设施，包括公共交通、供水供气以及医院、学校、居民住宅等，但仅止于此还远远不够。在长期的城乡二元结构下，城市公共服务形成等级化和区域化的多元化格局。从国际比较看，发展中国家仍有占城市总人口32.7%的贫民无法享有基本公共服务和社会保障，我国也不例外，尽管2012年城镇人口达到7.1亿，城镇化率达到52.57%（见图2–8），已超过世界52.08%的平均水平，但超过2亿农民工未能获得完整的城镇公共服务。党的十八大指出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，并在2020年基本实现全民基本公共服务均等化。
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图2–8 2001~2012年我国城镇化水平
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资料来源：CEIC数据库
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未来我国城镇化进程中农民工的市民化重在两个吸纳：一个是对现有已进入城市的农村劳动力的吸纳；另一个是对农村非劳动力型人口，即农民工家属的吸纳。这是逐渐的融入过程，但以农村家庭为单位进城，不仅使迁移成本迅速提高，而且还涉及经济、社会、教育、文化等因素。
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如果按照支出性质，农民工市民化成本可分为两大类：一类是费用性支出，即为了农民工落户需要一次性或持续支付的费用，包括农民工随迁子女教育成本、农民工的培训费用、医疗社会保障成本、养老保险、低保费用、城市管理费用等。据粗略统计，截至2012年，我国农民工总量达到2.6亿，其中外出农民工1.6亿，本地农民工接近1亿，但这部分群体的社会保障与服务严重缺失，五险一金覆盖率极低。2012年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。
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另一类是资本性支出，即为了农民工落户需要投入的建筑设备等固定资产，这些投资需要在未来若干年内摊销，包括了保障性住房建设、校舍和教学设备投资、对医院的投资、城市交通水电热气绿化排水等公共事业投资等。截至2012年，在2.6亿农民工中，举家外出农民工仅有3 375万人，占比不足13%，农村留守儿童、留守妇女和留守老人数量相当庞大。由于无法提供相应的公共服务，特别是子女教育得不到切实保障，失学、辍学的现象也比较突出。据统计，2012年底随农民工父母进城并到城镇就读的义务教育阶段的孩子仅有1 260万。可以预见，未来要实现教育均等化，首先需要更多的师资、基础设施以及其他教育资源的投入，同时值得关注的是居住问题。统计局数据显示，2012年进城农民工的住房有32.3%依靠用人单位提供集体宿舍，10.4%为工地工棚，往往就是一个床位，47%租住“城中村”、城乡接合部或城近郊区的农民住房，而在城镇拥有自有住房的农民工仅有0.6%。所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。
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城镇化融资需求规模估算
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总体看，不同研究机构对农民工市民化成本估算，都倾向于“越来越贵”。这一方面是由于新型城镇化须解决公共服务均等化问题，另一方面城镇化水平在空间上也很不平衡，2011年上海、北京、天津的城镇化率均在80%以上，云南、贵州和西藏不足40%，这种显著的地域差别，实际也意味着同等城镇化率下需要更多的资金投入。
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很多机构对新型城镇化融资需求——农民工市民化成本都做了测算。中国社会科学院发布《中国城市发展报告（2012）》指出，2011年中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到51.27%。如果未来城镇化以每年0.8~1.0个百分点的速度推进，到2020年前后中国城镇化率将超过60%。今后20年内，中国将有4亿~5亿农民需要在就业、住房、社会保障、生活等方面全面实现市民化，若以人均10万元（包括各类社保、公共服务和住房保障投入等）的农民工市民化成本进行推算，仅此一项，就至少需要40万亿~50万亿元的巨额资金。国家行政学院报告称，如果将2012年1.6亿外出农民工转化为市民，仅基本公共服务方面的投入，就需要新增投资1.8万亿元以上。中国科学院估计每个人需要“公共支付成本”约1.5万元。国务院发展研究中心以四个城市为样本，认为东中西部人均成本都约为8万元。建设部调研组认为，每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元（不含运行和管理成本）。
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总结相关机构的计算方法，借鉴其中有代表性的高华证券研究报告《新型城镇化成本、融资渠道和行业影响》中的方法，采用分类计算后加总的方法，即按照图2–8分别测算2014~2020年城镇化建设中基本公共服务方面（社会保障、保障房、教育、医疗卫生）融资需求和基建支出方面（城市基础设施建设、环保设施建设、城际交通设施建设）融资需求后，相加估算出城镇化融资总需求。假设2020年城镇化率达到60%[11]，考虑到我国政府将逐步放开不同类型城市户籍限制的情况，新增城镇人口获得城镇户口比例设为50%，则新增城镇户口人数为1.7亿人。
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基本公共服务融资需求
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社会保障
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2008年城镇民生财政支出6 585亿元，约占民生总支出的95%，考虑到更新数据缺乏，从相关机构了解到，2012年以来农村地区社会保障支出大幅增长，在民生总支出占比最高达到20%。2012年城镇和农村居民的社会保障财政支出规模分别为1.003 3万亿元和2 508亿元，相应的城镇社会保障人均财政支出1 410元/人，农村社会保障人均财政支出391元/人，两者相差1 019元/人。据第六次全国人口普查和国务院发展研究中心研究，2012年农民工为2.6亿人，在城镇参与城镇社会保障的比例约为20%。这就是说，将1.7亿农村居民有序转为城镇户籍人口，需要将其中1.18亿人（1.7亿人–2.6亿人×20%）逐年纳入城市社会保障体系。
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按表2–3基本参数设置，估算显示预期2014~2020年新增城镇人口在社会保障方面的成本为0.95万亿元，社保总成本为18.3万亿元。其中，城镇社会保障是指城镇居民享受的社会保险，主要包括“五险”和“低保”，“五险”即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，“低保”即城市居民最低生活保障。农村社会保障主要包括新型农民基本养老保险、新型农村合作医疗保险和农村“低保”。现有城镇户籍人口+新增城镇户籍人口的年均复合增长15.1%，以及预期2014~2020年仅现有户籍人口的总体支出17.3万亿元，年均复合增长13.8%（见图2–9）。
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表2–3 社保估测基本参数值的设定
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假设 取值 参考文献 2012年城镇社保支出占财政社保支出的比例 80% 财政部成新轩（2012）估算 2012年城镇流动人口被城镇社保覆盖比例 30% 第六次全国人口普查和国务院发展研究中心的研究报告 2014~2020年纳入城镇社保的农民工数量 1.7亿人 2014~2020年期间平均每年新增1.7亿人 2014~2020年城镇社保支出的年均复合增长率 13.8% 2008~2012年期间其年均复合增长率为13.8% 资料来源： Wind数据库、高华证券研究、高盛全球投资研究
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图2–9 预期2014~2020年城镇化社保方面融资需求
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保障房
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资料来源： Wind数据库、高华证券研究、高盛全球投资研究
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假设2014~2020年期间要将1.7亿农村户籍居民纳入城镇户口，约新增0.5亿户城镇户口居民（假设每户3.1个人，与2010年全国经济普查数据3.1人每户一致）。到2020年，30%的新转入城镇户籍居民获得保障房，那么需要1500万套新增保障性住房。保障房的建设成本为2 500元/平方米，一套60平方米，每套保障房的总成本为15万。那么1 500万套保障房的建设总成本就为2.25万亿元。中央和地方政府可能承担1/3的总成本，2014~2020年在保障房建设方面的新增支出大约为0.75万亿元（见表2–4）。
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表2–4 保障房估测基本参数值的设定