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表4–6 国外典型的公私合作
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公私合作类型 说明 合同期限 外包类 服务外包 政府以一定费用委托私营部门代为提供某项公共服务,如设备维护等 1~3年 管理外包 政府以一定费用委托私营部门代为管理某项公共设施或服务,如城市垃圾处理等 3~5年 设计–建造 私营部门按照与公共部门签定合约规定的性能指标和标准、以合约规定的价格设计并建造基础设施,并承担工程延期和费用超支的风险 不确定 设计–建造–主要维护 公共部门承担DB模式建造基础设施,但将主要维护责任交给私营部门 不确定 经营–维护 政府以一定费用委托私营部门代为经营公共部门拥有的基础设施,如城市自来水供应等 5~8年 设计–建造–经营 私营部门除了履行DBMM模式中的所有职责外,还负责公共基础设施的经营,但设施所有权归公共部门 不确定 特许经营类 租赁–更新–经营–转让 私营部门租赁已有的公共基础设施,并对该设施进行一定程度更新、扩建后经营该设施,租赁期结束后将设施移交给公共部门 8~15年 建设–租赁–经营–转让 私营部门与公共部门先签订一个时期限较长的租赁合同,私营部门根据该合同在公共土地上投资、建设基础设施,并在租赁期内经营该设施,合同结束后将该设施的所有权和经营权移交给公共部门 25~30年 建设–拥有–经营–转让 私营部门在获得公共部门授予的特许权后,投资、建设基础设施,并通过向用户征收使用费收回投资、获取利润;在特许权期限内,私营部门拥有设施的所有权,特许权期限结束后将设施的所有权和经营权移交给公共部门 25~30年 设计–建造–转让–经营 私营部门先投资建造基础设施,完工后以合同签订的价格转让给公共部门,公共部门再将该设施以一定的价格回租给私营部门,由其负责经营 20~25年 设计–建造–投资–经营 私营部门负责投资建设公共设施,通常也具有该设施的所有权;完工后,公共部门根据前期签订的合同,向私营部门支付一定费用拥有该设施的使用权,同时提供与该设施相关的核心服务,而私营部门只提供设施的辅助性服务 20~25年 私有化类 购买–更新–经营 私营部门向公共部门购买已有的基础设施,在更新、扩建后经营该设施,并永久拥有该设施的所有权。在与公共部门签订的合同要注明保证公益性的约束条款,私营部门的经营受政府相关部门的管理和监督 永久 建设–拥有–经营 私营部门投资、建设并永久拥有和经营某基础设施;在与公共部门签订的合同注明保证公益性的约束条款,私营部门的经营受政府相关部门的管理和监督 永久 资料来源:世界银行《公私合作(PPP)手册》
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公私合作的特点
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国际上绝大多数公私合作融资项目具有以下特点:首先,公私合作体现为一种政府公共部门与私营部门的长期合作关系。合同期限根据目标项目的寿命、投资回收期等确定。比如说,公路、燃气、水电等项目通常是20~30年,而大型机场、港口等项目的合同期可能长达50年。由于合同期较长,政府在选择合作对象时,需慎重考虑其是否具备实现长期承诺的能力。其次,在公私合作项目中,私营部门的角色是公共设施和服务的提供者,政府部门是监管者。私营部门负责基础设施的设计、融资、建设、运营、管理和维护;政府部门的角色则由基础设施提供者转变为监管者,主要负责评估基础设施完工情况,监控基础设施的有效运行,确保私营部门提供的公共设施和服务满足环境、安全等标准。再次,公私合作的形式灵活多样,但本质上都是通过引入竞争改善供给效率。尽管市场化不可能解决公共服务供给的所有矛盾,但其优势不言而喻。通过公私合作将项目决策与执行分开,扩大参与公共服务供给的主体数量,引入竞争机制,提高供给效率与质量;同时公私合作需保证私人投资者的适当盈利,这也有利于通过消费者的适量付费机制,弱化公共服务的内在膨胀,强化公民对政府官员的监督意识等。
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公私合作在城镇化建设中的应用
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城镇化项目既有较强的公益性,又有使用密度大、现金流较为稳定的特点;既要讲公平,也要讲效率,天然适合引入公私合作机制(见图4–8)。
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图4–8 1985~2011年全球基础设施PPP名义价值均值
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资料来源:公共事务融资PWF(Public Works Financing,PPP领域颇具影响力的统计机构)
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从区域分布看,拉美和加勒比海地区的发展中国家采用PPP模式的项目投资额最大,2012年约为870亿美元,占全球总投资额的48%。亚洲和非洲国家的PPP项目也很多,据世界银行调查,全球有超过50%的PPP项目在亚洲设立(见图4–9)。发达国家中英国PPP市场较为发达。1990~2009年,欧洲实施了1 300个基础设施PPP合约,总价值超过2 500亿欧元。其中,英国就占了项目数量的2/3。美国经济规模是英国6倍多,但同期PPP融资规模仅有10亿美元,其中主要是水务项目,交通运输项目也开始增多。
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图4–9 1990~2010全球PPP项目投资规模
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资料来源:国信证券研究报告《PPP融资模式知多少》
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从行业分布看,能源领域特别是电力项目PPP投资额最大,2012年占总投资的42%;其次是教育领域占27%,卫生领域占25%,交通运输领域占17%(见图4–10)。不同国家的行业分布也有差别,2005~2009年,交通运输领域项目数量在英国仅占4%,但在英国以外的欧洲大陆国家,这类项目占比约为41%,项目金额占比高达76%,2009年以来公路项目主要运用PPP模式融资。
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图4–10 全球PPP融资行业分布
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资料来源:国信证券研究报告《PPP融资模式知多少》
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专栏4–1 韩国实施PPP情况
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韩国是亚洲地区实施政府与社会资本合作模式(PPP)较早的国家之一。截至2013年底,韩国共实施PPP项目651个,累计投资达875.5亿美元。其中,高速公路项目占项目总数39.7%,铁路、环境保护和教育领域项目分别占17.7%、13.2%和10.2%。
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1994年韩国颁布了《促进社会资本参与基础设施投资法》,正式全面、规范推广应用PPP。1999年和2005年韩国分别对《PPP法》进行修订。目前,韩国已建立完整的PPP法律政策框架,自上而下分《PPP法》、《PPP法案实施令》、《PPP项目规划》和《PPP项目实施指南》四个层级。而PPP管理机构主要包括国会、财政部、行业主管部门与地方政府、PPP审核委员会和韩国PPP中心。
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1.严控PPP项目的财政风险
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