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图6–4 全国84个重点城市抵押土地面积及贷款总额
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资料来源：Wind数据库
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在经历了2009~2010年的快速增长后，受从严监管影响，2011年以来融资平台的贷款渠道明显受限。2010年6月，《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》发布，指出部分银行业金融机构信贷管理的缺失，警示偿债风险，要求“抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范”。自2011年起，银监会连续三年发布融资平台贷款风险管理的指导意见，以“降旧控新”为目标，建立融资平台名单制，从总量和占比两个维度严控融资平台贷款。据银监会披露，截至2012年末，我国地方政府融资平台贷款余额9.2万亿元，两年内仅增长2%，占人民币贷款余额14.2%。2013年银监会又下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，明确要求“各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模”，融资平台的贷款规模受到了严格限制。但总体来看，相较于后面提及的债券及信托等融资模式，银行贷款在融资平台债务总量中的占比仍然最高。
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融资平台债券——城投债
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地方融资平台作为主体发行的企业债券通常被称为“城投债”，多用于地方基础设施建设或公益性项目。从品种上看，主要包括企业债、中期票据（2008年开始出现）和短期融资券（2010年开始出现）（见表6–3）。
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表6–3 近年来我国政府融资平台债券发行情况
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发行数（支） 发行规模（亿元） 年份 企业债券 中期票据 短期融资券 PPN及其他 合计 企业债券 中期票据 短期融资券 PPN及其他 合计 2008年之前 65 —— 44 —— 109 792.50 —— 621.50 —— 1 414.00 2008年 24 1 24 0 49 404.00 30.00 306.00 0 740.00 2009年 117 22 23 0 162 1 734.00 751.00 336.00 0 2 821.00 2011年 139 62 36 5 242 1 776.00 942.00 416.10 130.00 3 264.10 2012年 394 130 65 73 662 4 681.00 1 750.10 780.20 1 034.80 8 246.10 2013年 290 121 105 136 652 3 583.80 1 742.16 1 433.80 1 536.50 8 286.26 合计 1 148 376 331 214 2 069 14 555.30 5 881.26 4 408.60 2 691.30 27 536.46 资料来源：中债资信研究报告
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地方融资平台发债大体经历了三个阶段：一是起步阶段。1992年7月22日，经上海市政府批准和授权，专门成立了一家对城市建设和维护资金进行筹措和管理的城市建设专业投资和开发控股公司——上海市城市建设投资开发总公司（简称“城投公司”）。该公司于1993年4月15日发行中国的第一支城投债，金额为5亿，票面利率为10.5%。到1999年，上海城投公司发行了8期浦东建设债券，1997年和1998年还发行了市政建设债券，累计筹措资金700多亿，对支持浦东开发和上海市政建设发挥了重要作用。自此以后，一些直辖市和省会城市效仿上海做法陆续发行了一些城投类企业债，但规模和数量较小。二是快速发展阶段，从2005年开始，国家发改委将城投债纳入地方企业债管理，发行明显增多。截至2008年末，城投类企业债发行金额达到460亿元。三是跨越式发展阶段。2008年国际金融危机爆发后，为配合国家财政和货币刺激政策，监管机构对城投债审批速度明显加快。2009年3月，中国人民银行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”。自此，全国各地融资平台加大了城投债发行力度，城投债的发行品种、规模和数量迅速发展，2009年发行城投类企业债1 701亿元，是2008年的4.94倍，城投类中票发行规模则达701亿元。2012年，受欧债危机和国内需求不足的叠加影响，我国经济调整压力增大，经济增长率自2002年以来首次低于8%，稳增长压力上升；银监会对融资平台贷款实施“降旧控新”，城投债作用愈发突显。2012年城投债（包括城投类企业债、中票、短融、私募票据等）发行额达到8 246.1亿元，较2011年的3 264.1亿元大幅上升，2013年则进一步上升到8 286.26亿元。
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城投债涉及的地域也趋于广泛。截至2013年末，除西藏外，我国31个省、自治区及直辖市均已发行过城投债，发债融资平台从东部省级和市级，向中西部、县级逐步扩散。总体上看，近年来在城镇化进程加快和其他融资渠道受限的背景下，城投债已逐渐成为地方融资平台新增资金的一个重要来源（见图6–5）。
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图6–5 2005~2013年政府融资平台债券发行规模
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资料来源：中债资信研究报告
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监管体制方面，城投债目前由发改委根据1993年8月2号颁发的《企业债券管理条例》（国务院第121号令）和2011年7月21号颁发的《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》进行审批。2010年12月，发改办财金［2010］2881号文件提高了城投债的监管标准。2012年4月，发改委还明确表示对于仍在地方政府融资平台“监管类”名单的企业不允许发债。中期票据和短期融资券的发行要符合银行间市场交易商协会的相关注册规定。总体上说，与融资平台贷款相比，城投债是较为公开透明、市场约束力强的直接融资工具，在地方政府性债务中所占比重较小，监管上仍会鼓励发展，未来发展空间很大（见表6–4）。
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表6–4 2013年6月底地方政府性债券发行
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（亿元）
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政府负有偿还责任的债务 政府或有债务 政府负有担保责任的债务 政府可能承担一定救助责任的债务 地方政府债券 6 146.28 489.74 0.00 企业债券 4 590.09 808.62 3 428.66 中期票据 575.44 344.82 1 019.88 短期融资券 123.53 9.13 222.64 合计 11 435.34 1 562.31 4 671.18 资料来源：审计署《全国政府性债务审计结果》（截止时间为2013年6月30日）
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信托融资
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我国信托业发展是渐进式改革在财政金融领域的反映。较之银行业等其他金融业态，信托业的机制更为灵活，其业务范围更为广泛，对一直缺乏融资渠道的地方政府而言，信托业很早就成为地方政府弥补财政资金不足的一个重要途径。20世纪80年代改革开放初期，全国大多数省都成立了地方信托投资公司。在地方政府的支持下，信托业在国内发展较快，也容易从国际市场举借外债。
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信托融资模式大体经历了两个发展阶段。第一个阶段是1979年到1998年，这一时期信托公司是地方政府重要的“融资窗口”。1979年10月，直接隶属于国务院的中国国际信托投资公司（简称中信）成立，标志着我国信托业发展正式起步。到1982年底，信托机构已达到620家，绝大部分为地方政府和专业银行开办。这一阶段属于信托业发展早期，在地方政府的城镇化融资中发挥积极作用的同时，信托企业内部经营管理也较为混乱，当时的“金融三乱”（乱集资、乱拆借、乱办金融机构）很多与信托公司有关，广东国际信托投资公司债务危机就是一个例子。
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第二个阶段是1998年分业监管以来，信托产品逐渐成为地方政府的常规融资工具。针对20世纪中期愈演愈烈的“金融三乱”，1998年正式实行信托与银行、证券、保险分业经营，分业监管，提高市场准入条件，撤销归并多家不符合要求的机构。新颁布的多项法律法规对信托制度做出明确规范，特别是《信托法》和《信托投资管理条例》，使信托业发展进入法制化和规范化阶段。在此背景下，2002年7月第一个为市政建设融资的集合资金信托——上海外环隧道项目资金信托计划成功发行。之后，各地财政纷纷利用信托业筹集资金，弥补公用事业和基础设施建设资金不足。例如，重庆市南岸区弹（子石）广（阳坝）公路建设发放贷款信托、北京CBD开发信托、上海磁悬浮交通投资信托、长春生态环保投资信托、长春基础设施项目投资信托等，都是典型的带有地方财政支持的信托融资计划。
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近年来，在平台贷款受限的背景下，信托与城投债都成为平台重要融资渠道。截至2013年末，政信合作余额9 607.3亿元，较2012年末增长91.55%；广义类基础产业类信托余额2.60万亿，较2012年末增长57.58%（见图6–6）。与此同时，政信合作的快速发展及其内含的地方政府隐性担保风险引发高度关注。实际上，早在2009年4月，银监会就下发了《中国银监会办公厅关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》，提示部分信政合作业务存在着项目管理不严、担保和抵押等行为不够规范问题。2012年12月财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，明确要求“符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资”。这些规定对政信合作类信托具有一定的规范作用，平台信托融资规模快速扩张势头有所减弱，但总体来看，地方融资平台仍是信托资金的一个重要流向。
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图6–6 基础产业信托产品余额