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在比较政治学中，对于“国家基础权力”的探讨建立在它可以成为一种相对独立的分析纬度基础之上。“国家基础权力”概念本身就建立在它相对于“国家绝断权力”的相对独立性基础上。对于国家绝断权力和基础权力的区分并不说明这两种国家权力不存在任何相互关联，而是意味着对两者关系的讨论以两者的独立性为分析前提。将这两种往往被等同的权力区分开来，使得我们可以真正地对两者的关系加以探讨。进而，对于国家基础权力演变的影响因素，研究者虽然不否认政权类型在其中所扮演的重要角色，然而，他们往往将国家基础权力的演变放入具体的历史场景中去，通过历史分析具体考察在政权类型之外影响国家基础权力演变的因素。
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在关于政治变迁的研究中，如果我们将国家的基础权力与国家的绝断权力完全不加区分，将国家建设与民主化作为合一的历史进程，就可能将民主化作为所有变革的关键，而忽视在民主化转型之后政治制度和政治运作可能依然停留在旧有的轨迹之上，最高权力的民主化并不一定能够使得统治者国家建设的目标能够贯彻下去，有效地监控其代理人，成功地将国家权力深入渗透到社会，实现其社会控制的目标。在实行民主化的第三世界国家中，虚弱的国家或者失败国家屡见不鲜，民主化并不被认为是决定制度建设成功与否的最为重要的因素，相反，研究者强调一个有效国家对于民主化的重要性。[1]国家建设被认为是新兴民主政权走向巩固的关键因素之一。[2]
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并且，国家基础权力的增强并不意味着对于市民社会的压制，在国家与社会互强的研究中，这种互强之所以成为可能也正是建立在国家基础权力与国家绝断权力的区分之上：市民社会的发育推动的不是国家绝断权力而是国家基础权力的发展。同时，国家基础权力的发展也可能促进市民社会的成长。[3]在国家与社会的协作（state-society synergy）研究中，国家能力与市民社会的成长一样对于国家与社会关系的良性互动起着十分关键的作用。[4]研究者还认为，在国家与社会的关系中，强大的国家官僚能力（bureaucratic capacity）是国家对于社会专断统治的缓冲剂和纠正器。国家官僚能力的强大，容易发展出一种对抗性小而趋于合作的国家与社会关系，而在国家官僚能力虚弱的地方，往往使得强制力成为主要的控制手段，从而激化国家与社会的矛盾，凸显国家的绝断权力。[5]
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此外，对于国家基础权力的考察还可以让我们以“国家”为中心来考察国家与社会关系的展开。通过把国家基础权力纳入国家与社会关系的分析之中，我们不将国家当成单一行动者，不管是专制的压迫者还是理性的公共政策制定者和执行者，而将国家分解为国家（统治者）和国家代理人两个行动者，从而，不以国家本质上的压迫性或者国家履行公共职能的理性选择作为特定国家行为的解释。由此，考察以国家社会控制能力和代理人监控能力为核心的国家基础权力，如何规导了国家与社会交往中的国家行为的逻辑以及社会的行动策略，从而影响了国家与社会关系的实际展开。
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由此，本书以广州市的工商行政管理所（以下简称为“工商所”）为案例研究，追溯广州市工商所发展的历史以及现实的运作，以此为切入点考察1949年以后中国所谓“国家基础权力”的发展，以求从一个侧面把握1949年以后中国政治变迁的轨迹。本书通过历史的和比较的分析，将聚焦于以下三个问题：第一，1949年以后中国国家基础权力究竟发生了何种演变？第二，1949年以后影响国家基础权力发展的因素是什么？第三，国家基础权力如何影响了国家与社会关系的展开？
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、研究对象
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本书关注国家在市场管理领域社会控制目标的实现，以工商所为研究对象。工商所是工商行政管理部门的基层机构，它是国家为了实现对市场的有效控制而将国家政权延伸到基层的产物，是国家市场管理机构最末端的触角，也是国家实现其市场管理目标依靠的重要力量。
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为什么选择工商所
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对于为什么选择工商所来作为案例研究的对象，本书有以下几个考虑：
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第一，现实关注。本书以工商所作为案例研究，一个很重要的原因是由于长久以来对于工商所市场执法中产生问题的关注。在传统媒体和网络上，我们都可以看到大量集中而猛烈的对于工商所存在问题的批评；同样，工商内部人员对于工商所市场执法也评价甚低，在由工商部门内部人员开创的各地“红盾论坛”上，我们可以看到工商内部人员对于各种内部问题的激烈抨击。
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比如，对于工商所追求收费和罚没收入，根据媒体曝光，2003年安徽淮南市工商局大通分局出台了《关于调整各单位任务及提成比例的通知》（淮工商〔2003〕5号），通知规定了各工商所的收费任务和罚没任务，各下属单位在行政性收费及罚没款任务完成后，可分别提成14％至30％不等，而大通分局机关工作人员的奖金也与当月收入挂钩，提成比例为2％。如年终超额完成任务，其超额部分按照市局返还部分的10％奖励各部门。[6]2006年2月，“焦点访谈”还曝光了之前因推行“四方定费”、“阳光收费”而成为全国模范的湖南省桃源县工商局给工商所下达收费任务的问题。2005年1月，桃源县工商局以红头文件的形式，向全局各基层单位下达收费罚款的目标责任任务，并要求各基层单位把任务分解到组到段，各组、各段分解到每个工作人员身上，如果完不成收费罚款任务，就按没完成工作量的20％扣发个人工资。[7]据河南省企业环境办公室在2002年5月调查数据，财政部门为减少压力，在预算时把支出与收付款挂钩，当时河南省工商系统80％的经费依然靠收取罚款来解决。[8]
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此外，媒体还曝光了大量工商所协管员收费产生的问题。比如，在武汉，某工商所人员私自聘请协管员，以“个私协会理事”的身份收取管理费。该协管员共收取了6850元管理费，其中5000元有定额发票，1850元采取打白条的方式收取，并据为己有。[9]湖南省衡阳市工商局内部的调查报告也指出，一工商所聘请3名临时工收了两年费，这3名临时工便家财万贯。他们倒卖繁华市场和繁华地段摊位；内外勾结、发证照财（偷拿空白营业执照5份在外行骗。核发假集体执照）；私分、贪污罚没物资；滥收、私分外来经费。[10]
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同时，媒体还曝光了许多工商所收费过程中引发的暴力冲突和社会问题。比如，重庆某工商所协管员因为收费时拒收零钱与经营户产生争执，邀约4名青年将经营户砍伤。[11]合肥某工商所协管员在收取市场管理费时，与一名50多岁的残疾农民发生撕扯，该协管员用椅子猛砸此人并最后导致其颅脑损伤死亡。[12]在武汉，某工商所副所长和协管员在收取管理费时，由于一名经营户称没有带钱，要求第二天上午补交，两人动手收秤盘时发生纠纷，造成经营户多处软组织损伤，并欲投湖自杀。[13]在新疆，某县工商所为了完成收费任务就将管理费承包给私人收取，承包人利用管理费收取权力，称霸市场，操纵市场交易，并最后发展成为黑社会组织。[14]在南阳市某乡，“承包和出卖工商管理权是很普遍的事情”，原因是区工商局一年分配了7.2万元的征收任务，但正式人员只有3名，所以就将交易市场的收费管理权承包出去，某人即以8000元从工商所买来一市场的“工商管理权”，也就是收费权。结果就发生了承包人纠集10余人挥刀砍伤阻碍其收费的市场管理人员的事件。[15]2006年7月，广东省高州市还出现了“工商所人员在收费中打死帮助母亲卖菜的清华学生”的传言，在网络和平面媒体上都引发了很高的关注度。[16]
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在工商所收费以及由此产生的若干连锁问题被曝光的同时，在媒体报道中我们又可以看到，工商所市场监管还存在一些漏洞，比如，无照经营查处力度不够，流通领域的食品质量安全问题仍然存在。打击无照经营一直是国家市场管理的重要目标。根据国家工商行政管理总局数据，2005年全国全年共查处取缔无照经营案件80.05万件，比上年同期增加6.3万件，增长8.54％。其中，立案查处案件55.64万件，增长13.40％；案件总值84.54亿元，比上年同期增加24.15亿元，增长39.99％；罚没金额13.12亿元，比上年同期增加1.89亿元，增长16.83％。引导办照22.48万户，移送司法机关追究刑事责任23件。[17]虽然每年国家统计的无照经营案件数量巨大，但是，现实中无照经营却依然难以得到有效治理。在广州，39.7万工商户中，“有较固定的经营场所的无照经营共6万多户，但实际上远远不止这个数”，“在一些城乡交接处90％以上是无照经营”。[18]在重庆，“仅1999年查处无照个体经营者就达22963户”，但是，“无照经营行为远未从根本上得到遏制”。并且，重庆工商机关注销无人认领的营业执照达到129975户，而这些歇业注销以及申请了执照而不领取的人员，相当大一部分仍在从事经营活动。可见，无照经营规模的庞大。[19]此外，在许多商品质量案件中，比如“阜阳奶粉”案件、“齐齐哈尔假药”案件中，工商部门都难以逃脱责任，而作为基层机构的工商所也完全没有能够有效监管。
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如何看待和评价这些问题与对于中国政治变迁和国家基础权力的讨论息息相关。本书试图以工商所为案例研究对象，通过历史的考察和现实的分析，初步回答这些问题，并进而从案例研究一窥国家基础权力演变的图景。
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第二，工商所的特点。除了对于现实中工商所问题的关注和兴趣以外，本书选择工商行政管理作为案例研究对象，还有四个方面的考虑，也即工商所四个方面的特点。
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首先，市场管理部门。不管是计划经济还是市场经济，国家事实上在市场领域都有诸多的管理目标需要实现，国家实现其市场管理目标的能力是国家基础权力的重要组成部分。而工商系统是1949年以来承担市场管理职能的重要部门，市场准入监管是市场经济下国家市场管理最重要的内容之一。考察国家依靠工商部门实现其市场管理目标的历史进程，可以使我们从一个侧面一窥国家基础权力的演变。并且，由于已有研究文献大部分以税收机构作为研究对象，并由此将统治者财政汲取的权力作为推动国家基础权力发展的重要动因之一，本书选择市场管理部门作为研究对象，有助于考察在国家实现其他社会控制目标的过程中，统治者推动国家政权建设的努力是否依然是国家基础权力发展的重要动因。其次，传统经济管理部门。工商所是国家较早建立的经济管理机构，与食品、药品监督管理部门和质量检查部门等不同，国家在60年代就在基层建立了市场管理所（简称“市管所”），此后，国家逐步将市管所统一为工商行政管理所；此外，不同于商业部门以及其它的工业专业主管部门，工商部门仍然在当前中国的社会经济生活中发挥着重要的作用，成为一个功能复杂的市场监管部门，履行着消费者权益保护、流通领域质量监管、广告商标合同监管等等重要的监管职能。因此，对于工商所历史的考察使得我们可以大略勾勒出国家基础权力从1949年至今演变的历史过程。再次，职能转变。工商所与公安部门以及税务部门等不同，它的演变进程深受国家与经济关系调整的影响，在公有制经济逐步退出后，考察工商所的职能转变使得我们可以在一定程度上勾勒出国家与经济关系的转变对于国家基础权力的影响。最后，基层机构。工商行政管理部门是国家唯一拥有基层机构的市场管理或者经济管理部门。工商所与税务所和派出所共同构成了“三大所”，是国家在基层依靠的重要力量。正是它庞大的基层管理机构，使得工商部门成为了“流通”领域市场管理的职能部门。考察这样一个基层机构的演变可以使得我们更清晰地看到国家政权在最基层的运作以及国家与社会关系的展开。工商所的这些职能以及职能中所涵盖的各种市场规则都体现了国家希望通过工商所实现社会控制的目标。
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工商所研究的代表性与局限性
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虽然对于1949年来工商所演变历史轨迹的考察可以在一定程度上从一个侧面揭示1949年后国家基础权力的演变图景，但它并不能够完全勾勒出国家基础权力演变的全貌。
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首先，工商所案例研究的代表性和局限性。一方面，工商所的案例研究可以从一个侧面为我们揭示国家在实现其它领域的社会控制目标过程中所经历的相似历程和面对的同样困境。税务所、派出所等机构与工商所在人员正规化、制度建设和经费体制等方面都有一定的相似性。这些部门也都同样面对经费体制带来的职能扭曲问题。如何不依靠下达罚没任务而有效监控国家代理人同样是国家推进这些部门改革面对的难题。
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另一方面，在国家社会控制的其它领域，国家基础权力演变和影响因素又可能存在区别。研究者曾经指出，我们完全没有理由假设国家在所有政策领域表现出来的能力都完全一样。事实上，国家可能能够构建一个高效的运输网络，但是不能够提供有效的医疗保障。因而，推导出国家基础权力的完全相同的模式几乎是不可能的。我们只能从个案的研究中发现国家基础权力或者国家能力在不同领域不均匀的分布。[20]
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在对中国的研究中存在同样的情况，1978年以后，国家在市场管理领域逐步放弃了群众路线，但是，在公共安全领域则仍然部分延续了群众路线的社会控制方式。又如，较之于工商的市场管理，国家在药品安全监管等领域实现其社会控制目标的过程中，由于管理权限的集中，国家更容易受利益团体的控制，阻碍国家基础权力发展的因素更显著地体现在高层的腐败，而非对于基层国家代理人的监控上。总之，通过对国家这些不同社会控制目标实现方式的比较，可以进一步把握国家基础权力演变的脉搏。
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其次，广州市工商所研究的代表性和局限性。本书的研究案例是广州市的工商所，这同样也带来了研究的代表性和局限性问题。一方面，广州市工商所的案例研究具有一定的普遍性。从各地工商行政管理志来看，六七十年代基层市场管理机构的发展轨迹大致一致。1978年以后，工商所改革的宏观图景中，改革也大多是至上而下的全国性改革。对其他省市工商所人员的访谈以及“中国红盾论坛”上各种对于工商所问题的讨论也说明各地工商所有相当的相似性。因此，广州市工商所的变迁和现实面貌具有一定的普遍意义；另一方面，广州市工商所的案例研究可能忽视了一些导致各地工商所差异的重要因素。比如，经济发展程度的影响。在经济规模小的地方，工商所收费和罚没任务更加沉重，工商所经费体制带来的问题更加突出。这使得统治者推进工商所人员正规化、规范处罚程序改革更容易遭到侵蚀。因此，统治者国家建设的努力面临更大的阻力，国家基础权力更加难以得以改善。所以，我们看到上文中提到的许多工商所收费问题产生的恶劣后果在广州市工商所的案例研究中并不突出，而在经济压力大的地方更加明显。
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