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同时，虽然国家允许基层市场管理机构从市场管理费和罚没收入中开支使其可以克服供给基层市管人员的财政经费缺乏，从而在有限的财力下将基层市管机构广泛地建立起来，但是，市场管理费的收取又使得市管部门有预算外资金雇佣临时人员，又阻碍了基层市管机构的人员正规化建设。1964年，广东省工商局就指出，由于经费缺乏，“市场管理干部队伍不纯现象较严重”。“各地配备的干部不少是好的，但由于临时雇佣人员多，队伍仍很复杂，有的资本家、经纪、小商贩、劳改犯都当了市场管理员。”[172]
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从下表我们看到，1961年，广州市各街道市场管理委员会雇佣了170余名临时工。从1962年开始，广州市建立和完善市场管理所建制，干部编制配备逐渐到位。但是，1964年，正式干部编制满额的情况下，却依然有135名临时工。到1979年，临时工人数和干部人数同步增长，达到了458人。国家推动基层市管机构正规化建设的努力仍是十分艰难。
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表3—6 广州市工商所机构编制情况（1961—1979年）
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数据来源：中共广州市委：《关于调整和加强市场管理基层机构的通知》，1962年；
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中共广州市委：《关于进一步充实和加强市场管理基层机构的通知》，1963年；
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中共广州市委：《市委市人委批转市工商行政管理局〈关于市场管理若干问题的试行规定的报告〉》，1964年；《广州市志·工商行政管理志》。
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（三）市场管理的群众路线：基层市场管理网络和小商贩联合会
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在市场管理所和工商行政管理所建立的同时，市场管理的群众路线依然是国家依靠的重要方式。一方面，在基层市场管理机构建立后，广州市集中市场处罚权，明确地将基层市场管理网络中各种形式的市场管理组织划定为群众性市管组织，这些群众性市管组织仍然是国家市场管理重要的依靠力量；另一方面，广州市恢复组建了小商贩联合会，以加强对于小商贩的管理和教育。但是，国家控制的强化和其基层组织的虚化使得小商贩联合会难以如摊贩联合会一样对市场管理有所帮助。1966年，广州市撤销了小商贩联合会。
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1.基层市场管理网络的延续
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这时期，虽然广州市建立了专门的基层市场管理机构，但是，各区依然在社会经济各个部门设置义务、兼职市场管理员，建立各类群众性市管组织，构建庞大的基层市场管理网络。市场管理的群众路线仍然是工商部门打击投机倒把的重要经验。
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在广州，在成立市管所的同时，各区保留了街道市场管理委员会作为群众性组织。除了街道市场管理委员会，各区还在社会经济各个部门广泛地建立各种群众性基层市管组织。比如，1963年，海珠区建立了市场管理所，同时，“在商业、行业部门以及小商贩组织中成立了有400多人的群众性组织（市管小组或者称为市管网）”。[173]并进一步要求，在货栈、信托、寄售、商店、交通运输部门以及各街道、居民委员会、茶楼、旅社、管理部、分公司、各行业小商贩组织中进一步建立和调整基层市场管理组织。[174]东山区设立地段监督岗66个，建立了商店、单位自扫门前雪的“七户”或“十户”联管制度。[175]在花县，1964年，全县成立了138个市场管理小组，共有778名市场管理员。[176]越秀区在街道、旅店、茶楼、货栈等组织了461人的兼职市管员队伍，某兼职市管员一年就提供了61宗线索，现场破案8起，协助破案26宗，配合追赃13宗。此外，还在小商贩中组织了2，688名义务市管员，平均每天有96人出勤作为整顿路面秩序的力量，从而将市管专门力量与群众力量结合。[177]
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同时，市管所还争取其它部门的配合，加强对小商贩的“联管”，构建更严密的市场管理网络。[178]比如，东山区1963年开始实行工商行政管理部门、商业部门、税务部门、市场管理、粮食部门、公安部门以及小商贩区联合会等单位的联合管理，制定可行的联管制度。“各行业以商业主管部门为主，成立小商贩联管分组，由税务所、市管所、小商贩工委会派出有关人员，负责管理所属范围内的小商贩。”“参加联管的各部门管理人员，应按片做到专管员、段管员以及管理员三方面互相对口，并按片组织联管小组。”[179]
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这种基层市场管理网络分布十分广泛，按照省工商局的总结，它包括八个方面。“第一条，与毗邻地区加强联防联管，互换情报；第二条，依靠生产队干部和街道居委，分区分段掌握情况，互相配合；第三条，依靠车站运输队、搬运大队等部门从交通运输线上堵塞漏洞；第四条，依靠渡口和江河沿岸治保会，组成水上联防线；第五条，依靠饮食、服务业中的积极分子，发现线索；第六条，与购销单位联合，通过业务行业中发现问题；第七条，发动小商贩中的积极分子，了解情况互相监督；第八条，在特种行业中发现材料。这些联防加起来后，立竿见影，效果很好。”[180]
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正是由于基层市管网络的广泛建立，国家可以部分地克服正规市管机构的不足。在基层市管所和工商所并不健全的情况下，国家却处罚了数量惊人的案件。比如，1964年，广东省“一年来全省共查获投机倒把案件106，373宗；案犯1，212，691人，暴利总额3，341，877元。[181]对于这样的成就，省工商局的打击投机倒把工作总结就认为，非常重要的一条经验在于“发动群众，走群众路线”。[182]
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2.小商贩联合会的恢复及其解散
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1961年，全国调整小商贩所有制，小商贩经济得到一定的恢复。为了加强对于小商贩的控制，广州市恢复了小商贩联合会。同摊贩联合会一样，小商贩联合会也是市场管理群众路线的一部分，国家希望依靠它来帮助国家实现市场管理的目标。但是，小商贩联合会却和摊联会有很大差异。国家加强办事员在工委会中的主导地位，防止小商贩当权；并且，工委会按照行业成立，并缺少草根组织；小商贩联合会追求会费收入的经济导向也不断暴露出来。它逐渐背离了国家希翼其协助市场控制的初衷，难以对国家的市场控制目标有所帮助。1966年，为了减轻小商贩的经济负担，广州市撤销了小商贩联合会。
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1961年，广州市恢复成立小商贩联合会，并在基层按照行业成立工委会。广州市人委在《关于恢复和调整小商贩所有制和管理体制工作的方案》中指出，为了加强对于小商贩的管理，“要恢复各区小商贩联合会，并按行业成立工作委员会”。[183]按照小商贩联合会章程，它是全市（县）小商小贩联合组成的人民团体。“全市（县）的合作商店、合作小组和持有国家行政机关营业执照的个体小商小贩均为本会会员。”它参加工商业联合会为团体会员，受各级工商联的领导。[184]那么，这时期的小商贩联合会组织体系和运行情况如何呢？
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第一，小商贩联合会的组织体系。与摊贩联合会相比较，小商贩联合会缺乏将分散的小商贩组织起来的草根组织。在行业工委会之下，它没有诸如检查组、交卫组等承担具体市场管理工作的小商贩组织。在广东省一些地区，基层工委会都没有设立，只由工商联基层组织兼代或由合作商店管理委员会兼管，有的还全部由工商联和合作商店管委会、私改部门兼管。
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在东山区，恢复小商贩联合会前，由专业公司管理部或分公司主持组成的工委会有6个，区联会恢复后组成肉菜市场工委会并增建数个工委会。[185]到1962年底全区小商贩5927人，成立了6个行业工作委员会，10个市场工作委员会，共有委员157人，共计有脱产正副委18人。”[186]1961年，越秀区已经组建了9个工委会（拟建12个），共有委员189人，其中党员58人，团员16人，群众115人。[187]
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第二，小商贩联合会对于市场管理的作用。这时期，小商贩联合会隶属工商联，它不再成为国家市场管理依靠的基层力量，它对于市场管理的作用更侧重于对于小商贩的思想教育。
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根据广州市小商贩联合会的经验，联会将小商贩骨干层、组长和一般成员分别组织学习。委员、行业管委会正副主任逢星期五集中学习，组长、门市部主任和基层干部逢星期三以行业为单位到管委会学习，一般成员逢星期一、三晚上以店编组进行学习，各行业根据业务性制定出不同的学习时间。以行业为单位，每星期召开一次民主生活会，业余政治学校与脱产学习相结合，贯彻神仙会精神，会议对比，算细账（算翻身帐、算国家支持安排收入帐、算支持农业与自己的关系帐、算资本主义危害帐，算社会主义前途帐）。同时，还着重培养小商贩政治骨干，边学边干边培养。[188]
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第三，国家的控制和办事员当权。国家不仅控制工委会委员、主委的产生，而且防止作为小商贩的主委、委员当权，要求身为国家干部的办事员掌印。
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对于工委会委员、主委的产生，工商部门强调，“要把领导权掌握在贫苦小商贩手里，以贫苦出身、作风正派、工作积极的小商贩为核心，在选举过程中，先做好内部审查，先骨干积极后一般，由内而外，由上而下，由下而上，领导与群众相结合。”[189]
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此外，国家还强调不应由小商贩领导国家干部，应加强办事员对于联会的控制。1965年，在东区，工商联在对小商贩联会的调查中，认为小商贩工委会中是小商贩当了权，“对干部进行发号施令，分庭抗拒，斗争得十分尖锐”。“全区17个工委会的公章掌握在干部手中的只有五金、废品行业，与主委共管的有饮食、服务，其它均在主委手中。在工委的干事逢事必先征得工委主委同意，才能在行业贯彻。”“区联干部长期以来配备不齐，所配的干部质量上较弱，很多主委都是空白点”，“再加上我们的干部队业务不熟，情况不明，工作作风又不深入下层，访贫问苦，未能取得发言权，虽然有干部派下去，但印把子至今仍然未夺回来”。此后，东区要求全部取消小商贩脱产人员。工委会办事员全部由国家干部担任，并取代主委、委员在工委会中居于主导地位。[190]