1704430455
1704430456
第二，在预算外资金收支两条线下，财政部门本身追求部门资金的目标更使得收支挂钩成为了工商部门和财政部门分享预算外资金的方式。
1704430457
1704430458
按当时的管理体制，预算外资金是由财政部门在各商业银行分别开设委贷帐户计息存储，实际上成为财政“小金库”。财政部门则对各单位收费收入实行切块提留，使原来收费单位的一个积极性变为收费单位和地方财政两个积极性。财政部门也从中获取预算外的部门资金。[92]并且，对于预算外资金的返还，经费政策随意性大，没有固定的提留比例，退提多少往往取决于当地政府和财政部门的领导，关系好经费政策就灵活，经费就解决得好一些，否则，退还就少。一位工商局的负责人回忆当时的经费管理体制时就提到：“我们和财政的人都很熟，所以一般去要钱都能返还给我们。”[93]在一些情况下，预算外经费的退提只是凭有关党政领导的批条，甚至不经财政部门审核签章及从国库办理退库。管理十分混乱。[94]
1704430459
1704430460
第三，为了深入推动收支两条线改革，国家将“两费”纳入预算管理，推进收支脱钩。
1704430461
1704430462
在收支挂钩下，财政部门根据工商部门的收费和罚没收入情况安排工商部门经费。而工商局为了保障自身经费或者实现经费有所增长，转而对工商所下达收费和罚没任务。工商所追求经济收入的导向并没有得到改变。
1704430463
1704430464
针对这些问题，2000年8月，国务院下文将“两费”纳入预算管理。在收缴分离的基础上，将“两费”完全从工商部门收入地方财政金库。[95]对“两费”实行预算管理，国家试图改变财政部门和工商部门通过预算外资金收支挂钩获取部门经费的动力，由此促使收支脱钩。
1704430465
1704430466
同时，国家还反复发文强调，在将工商部门的规费和罚没收入收上来的同时，保障工商部门的经费供给，确保工商人员经费足额拨付，按照高于当地一般行政机关的标准安排公用经费，并对执法办案的经费要重点保证。同时强调，严禁将年度预算安排与工商部门的行政事业性收费和罚没收入挂钩。坚持依法收费，依法罚款，既要防止乱收费、乱罚款，又要做到严格执法，应收尽收。[96]
1704430467
1704430468
在广州，1998年结合工商系统省以下垂直管理，市工商局成立了“收支两条线”工作领导小组，推行了收支两条线改革。同时规定，工商行政管理所所需经费，由工商局编制年度支出预算报告，财政部门核定后按月拨给，划至工商所的支出账户。[97]同时，实行经费市以下垂直管理。[98]2001年3月，广州市“两费”纳入预算管理。
1704430469
1704430470
那么，“两费”纳入预算管理是否意味着工商所经费得到保障，工商所收支脱钩，从而从根本上改变其激励机制，并进而通过工商所的理性化改革推动其人员正规化，有效监控其履行市场管理的职能，实现国家社会控制的目标？
1704430471
1704430472
（二）工商所建设
1704430473
1704430474
在经费体制改革之外，从90年代中期开始，国家还稳定工商所体制，推进人员正规化建设、改革市场管理方式，逐步开始将工商所的市场管理行为建立在依法行政的基础上，以加强代理人的监控。通过这些改革，国家也力图从另外一个侧面遏制工商所经费体制所带来的各种陋弊，加强国家的市场控制能力和代理人监控能力，从而建立“有权威的市场执法机构”，促进国家市场管理目标的实现。[99]
1704430475
1704430476
1.稳定工商所体制
1704430477
1704430478
1991年《工商行政管理所条例》颁布后，工商所按照经济区域设置，隶属于区县级工商行政管理机构的体制逐步得到稳定。1998年，工商省以下垂直管理，进一步将工商所人员编制等管理权移交省（未垂直的市）工商局，进一步防止了乡镇、街道对于工商所人员、市场管理的干预。
1704430479
1704430480
稳定工商所体制的关键性发展是1991年《工商行政管理所条例》的颁布及此基础上的《工商行政管理所初级规范（试行）》的贯彻实施。1991年4月1日，经国务院授权颁布的《工商行政管理所条例》以法规形式重申：“工商所是区、县（含县级市，下同）工商行政管理局（以下简称区、县工商局）的派出机构。工商所的人员编制、经费开支、干部管理和业务工作等由区、县工商局直接领导和管理。”同时规定：“工商所按经济区域设立。”[100]
1704430481
1704430482
同年，在《工商行政管理所条例》的基础上，国家工商行政管理局制定了《工商行政管理所初级规范（试行）》，开始推动全国工商所的规范化达标建设，凡未取得初级规范达标合格证的工商所，不得自行行使监督管理权。[101]而初级规范中最基本的一条就是，工商所要理顺隶属关系，坚持按照经济区域设立的原则，纠正以任何形式将工商所下放到乡、镇、街道的做法，工商所的人员编制、经费开支、干部管理和业务工作由派出它的工商行政管理局直接领导和管理。[102]
1704430483
1704430484
广州市从1992年下半年开始初级规范建设，1994年10月，越秀区首先完成了工商所初级规范达标任务，区内原来第一到第七工商所负责个体户综合管理，第八到第十四工商所负责农副产品市场、工业品市场专业管理。[103]在规范化建设后，按照经济区域设置工商所，将原来的十四个工商所按管辖的经济区域调整为九个所，并规范了所的名称，全部统一为区（县）工商行政管理局工商所。[104]
1704430485
1704430486
1999年，广州市工商行政管理机关按照垂直管理体制运作，在机构管理、编制管理、党组织和干部管理、财务经费管理方面实行市以下垂直。[105]在实行垂直管理的同时，广州市规定：工商所按照一街一所设置，必须符合经济区域设置的原则，广州市的设所经济指标数为辖区的企业不少于100户，个体工商户不少于200户和市场摊位数不少于900个，未达到上述指标的不能设置工商所。并且，“工商所正副职领导的任免和重大奖罚事前应征求街道意见，会同街道进行考察，由区分局作出决定并执行。若双方意见分歧较大不能统一的，由区组织人事部门确定。”并且还要求工商所指派一名领导参与街道城市管理机构工作，并派员参加街道联合执勤队，工商所可根据工作情况对派出人员进行调整，除执行任务外，派出人员的日常工作仍在工商所。[106]从广州的改革方案中可以看出，街道仍然能在一定程度上影响工商所的运作，但是从总体来看，通过集中工商所的机构和编制管理权有助于稳定工商所作为县区级工商局的派出机构的体制。
1704430487
1704430488
2.工商所人员正规化
1704430489
1704430490
90年代，国家从4个方面来推进工商所人员正规化建设：（1）重新核定工商所编制，将工商所人员纳入行政编制序列，并在此基础上将工商所机构、编制管理权集中在省级（以及未实行省以下垂直的市级）工商部门；（2）推行管办脱钩，将市场服务人员和部分协管员从工商所中分离出去；（3）规范工商所行政执法资格；（4）“两费”收缴分离和罚没款罚缴分离以及将“两费”纳入预算管理。
1704430491
1704430492
首先，工商所重新核编。1996年，全国工商所统一核定编制，编制内人员纳入行政序列；同时，要求各地停止雇用协管员，留用协管员不能上岗执法。
1704430493
1704430494
1988年中央提出转变政府职能的要求后，国家工商行政管理局根据新的“三定”方案，开始有计划地开展编制调研工作，对地方经济发展状况、工商人员的工作负荷、人员结构状况、身体素质状况、基本工作条件等情况进行了调查摸底。从1992年到1993年，国家工商局与中央编办联合组织进行了工商所人员编制调研，并制定了全系统编制体制课题研究计划，委托7个省市工商局进行调研。调研组的覆盖面遍及219个省市，工作对象从最基层的工商所、个体户到省市管理部门。在此基础上，对江苏进行重点解剖，以苏北、苏中、苏南为三个发展层次，进行测算分析，形成了《关于对江苏省基层工商所核编调查情况的报告》，初步拟定了分类型进行工商所核编的办法。此后，国家工商局又邀集上海、吉林、安徽、新疆等省市工商局，一同研讨工商所编制测算办法，在分类核编基础上，进一步提出以工商所管理业务为基础，参照经济发展状况、人口、民族地域等因素进行核编，确定了工商所核编的基础性方案。之后，开始广泛征求核编意见，要求各地对工商行政管理人员编制进行试算。[107]到1996年，核编方案正式形成，核编的标准是按照人口数、工商业户数、个体和私营企业户数、市场个数计算，在以工商所数核定基数时，考虑人口因素。[108]
1704430495
1704430496
1996年，中央机构编制委员会办公室、人事部、国家工商行政管理局共同发布《关于重新核定工商行政管理所人员编制及有关问题的通知》，经国务院批准，重新核定全国工商所行政编制总数363，338人。“这次重新核定的工商所编制为行政编制，原使用的事业编制一律核销，其经费开支统一列入各级财政供给范围。”[109]
1704430497
1704430498
并且，《通知》规定，编制的使用范围“不包括各地聘用的协管员、县以上工商行政管理局机关及所属事业单位、市场中介服务机构和群团组织的人员”。“各地自行聘用的协管员，要区别情况，逐步予以解聘或清退；确因工作需要一时难以离开的少数协管员可继续使用至1996年底。但这部分人员只应从事劳务性工作，不能顶替工商行政管理人员上岗执法；市场中介服务机构也可从协管员中选用部分人员。今后，各地工商行政管理部门不再自行招聘或使用协管员。”[110]在这次核编的基础上，各地工商所在两年左右的时间里开始人员过渡工作，分批开展国家公务员考录。[111]
1704430499
1704430500
表4—1 1996年工商所核定编制
1704430501
1704430502
1704430503
1704430504