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第三，从以往的经验看，城市化有可能造成中国城市的纵向行政升级运动和横向行政权扩张运动。改革开放以来，中国在这方面已经无声无息地犯了不少错误，例如把县改为市、把行署升级为地级市、设置计划单列市等等，造成了中国行政系统的大扩张。这些所谓的改革，事先从来就没有进行任何理性的论证，甚至简单的讨论。为什么这些大事情可以做得那么得心应手？很简单，因为符合各方面的利益。城市的行政等级一升等，人人都可以升官。连城市居民都不会反对，大家从一个县级“市民”俨然变成了地级“市民”。但大家都没有意识到，中国整体社会和行政制度成了受害者。今天所面临的那么多的行政层级，那么庞大的官僚系统，都和这些制度变化相关。在今天的城市化过程中，也已经开始出现了城市行政权扩张运动。
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城市变成官僚的城市
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在一些地方，城市化简单地把原来的县改成区。“县”是农村的象征，改掉了“县”这个概念，似乎就实现了城市化。“县”可以说是中国历史上最最稳定的行政单位，现在在权力面前悄悄地消失，其恶果远远超出人们的想象。实际上，改“县”为“区”，更多的是地方领导行政权扩展要求的结果。这和20世纪80年代把“县”改为“市”是同样一个道理。更为严峻的是，现在也出现了行政级别升等的呼声，说是要把多少县级市升格为地级市，要把多少县转化成为市。这样，县委书记就可以变成地委书记，县长可以变成市长。而中央政府不仅看不到这样做的严重后果，有些时候反而会鼓励这样做，因为这可以为地方官员提供政治和行政上的“改革”动力。
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在这样的情况下，城市化会走向何方就变得相当清楚了。在经济方面，资本和权力一旦结合，再加上地方官员的个人动机，没有人可以阻挡得住城市化的冲动。资本，无论是私人资本还是国有资本，无论是本土资本还是国际资本，其本质都是一样的，那就是扩张。如果没有城市体制的改革，资本和权力主导的城市化，很快就会演变成为一场新的大规模掠夺农民土地的运动。在行政方面，如果没有实质性的城市体制改革，在地方官员的权力冲动主导下的城市化，也很快会导致城市的再一次官僚化，城市变成官僚的城市，而不是市民的城市。
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如果城市化陷入如此陷阱，最终很有可能导致深刻的政治社会危机。首先应当意识到，不管有无中央政府的政策议程，城市化实际上已经变得不可避免。从理论上说，现在要通过体制改革来实现可持续的发展，但实践上没有一个地方是改革得动的。公务员、国有企业、银行、大学、城市居民，这些全都是体制的既得利益者，他们所处的体制，都很难改革。尽管今天的中国到处有农民反抗，但农民总体上说还是一个最弱势的群体，他们的利益还是最容易牺牲的。因此，无论是资本还是权力，必然转向农民。其实，这也是中国数千年的历史经验。
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中国历史上，为什么有那么多的农民起义？一个王朝刚刚建立的时候，还比较能够照顾农民的利益，主要是和土地相关的利益，朝廷的税收和劳役会比较轻一些。但随着时间的推移，王朝内部的既得利益越来越大，并且所有的既得利益都是有组织的力量，它们只追求自己的利益，而不顾朝廷利益。很自然，朝廷所需要的改革也越来越难。最终，朝廷必然转向毫无组织的农民。与这个过程同时进行的还有两个过程。一是土地越来越集中到既得利益手中，农民所拥有的土地越来越少；二是朝廷尤其是为朝廷服务的中央官僚和地方官员规模越来越庞大。这几个过程同时进行，表明朝廷向农民征收的税率越来越高。这样，很快就会到达农民忍无可忍的临界点。这个时候，农民就会开始造反。尽管现在中国社会已经到了工业化阶段，农业收入已经不再重要，但从农村土地的角度来看，这个传统逻辑还没有出现实质性的变化。如果城市化演变成土地掠夺运动和官僚化运动，这个逻辑照样会发生作用。如果大量农民失去土地，但没有被融入城市，不被城市接纳，他们的行为是可以预期的。
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很显然，中国一方面要推进城市化，另一方面必须尽最大的努力来避免陷入城市化的这些陷阱。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 城市体制改革是中国城市化的制度前提
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近来，城市化已经成为中国新一届政府的最高议事日程之一。理由很简单：无论是通过建设消费主导的经济转型而实现可持续的经济发展，还是通过解决城乡二元结构而达到社会的稳定，都离不开城市化。
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不过，从目前的讨论看，大多聚焦于城市化对经济增长的贡献，而少谈甚至不谈城市体制改革问题。在一些政府经济学家和各级政府官员对城市化的讨论中，人们不难感觉到GDP主义的迅速回潮。城市化不再是通过体制改革而获取红利，而是通过城市发展而获取红利。
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城市化对经济增长的贡献当然不容怀疑，经济发展对城市也非常重要，但如果仅仅强调城市化，而不谈城市体制改革问题，城市化就会带来无穷的经济、社会甚至政治问题。从中外城市化历史看，简单的城市扩张可能会造就巨大的短期利益，但从长远看不仅不能实现可持续发展，反而会导致各种城市病。在中国动员式的制度环境中，如果城市化不当，不仅会导致国家陷入中等收入陷阱，甚至可以因为环境的遽然恶化而对人民的生活安全构成直接的威胁。城市化为经济增长带来的巨大红利只能通过城市体制改革而实现。
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实际上，改革开放以来，城市化是中国社会经济发展过程的一大主题。中国传统上是农业社会。尽管近代之前的数千年历史中，中国也发展出了无数城市，但因为缺失西方那样的工业化和与之关联的城市化，中国农业社会的大局从来就没有被改变。改革开放之前，国家主导的工业化促进了城市化，但也没有改变农业社会这个基本事实。从深层次看，这一波城市化的代价极高，很多制度设置实际上是反城市化的。
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一个显著的例子是户口制度所造就的城乡二元分割制度。当时设置这种制度是为了对社会加以有效的行政甚至政治性管理，但正如改革开放以来的经验所表明的，城乡二元制度已经成为中国城市化最主要的结构性和制度障碍。今天中国社会所面临的很多社会冲突也大多来源于这个城乡分割制度。
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80年代，随着改革开放政策的实施，城市化开始，但问题并不突出。当时提倡“小城镇”建设比较适合当时的环境，尤其是为了适应乡镇企业发展的需要。直到邓小平1992年南方谈话之后，高速的经济发展尤其是加工业的发展吸收了大量的农村劳动力，城市化有了快速的发展。最近10多年来，城市化一直处于提速状态。
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城市化也要造就城市居民的幸福生活
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从前人们抱怨中国城市化过慢，现在则相反。很多人开始抱怨城市太大，城市生活太紧张，城市的环境太糟糕。可以相信，在今后相当长的一段历史时间内，随着城市化成为中国经济增长的一个重要资源，随着城乡统筹等新政策的实施，城市化的速度只会加快，而不会放慢。
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世界各国在城市化方面走过了很多弯路，也积累了很多经验教训。从这个角度来看，今天有必要把城市化置于城市体制改革的内容中来加以讨论。也就是说，人们必须明确城市化的目标，不仅要造就大城市，不仅要城市成为中国社会经济发展的主体，而且更重要的是要造就城市居民的幸福生活。
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特别应当指出的是，在中国这么大的一个国家，城市化并不意味着农村就不重要了。在推进城市化的同时，人们也必须加紧进行农村建设。单方面的城市化必然会导致无穷的问题。今天，中国很多地方的政府都在通过以行政手段消灭农村的办法来加快城市化，这已经导致了城市的农村化和与之相关的一系列的社会问题。
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很显然，如同人们强调新型城市化一样，农村建设也要追求一种更为可持续的模式。城市化和农村建设必须统筹起来，这应当是中国这些年所强调的“城乡统筹”的主要内容。单纯追求城市化和单纯追求农村建设，都会适得其反。
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实际上，在中国，在所有这些方面，人们的认识并不是很清楚的。的确，中国城市化在高速度地进行，但是很多官员和学者对城市化的概念并不清楚，对“城乡统筹”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到现在为止，大概把城市“做大”是很多人的共识。除此之外，还有什么呢？而在城乡统筹方面，问题更多。
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在一些地方，对地方官员来说，城市化仅仅意味着土地的城市化，而不是人的城市化。地方官员所关心的只是通过各种途径把农村的土地转变成为城市用地，而对如何把农村人口有效整合进城市并不感兴趣。因为不关心人，很多城市的人口素质没有在提高，而是在下降。同时，很多人也没有意识到如何去改善农村居民的生活，使得他们拉近和城市居民的生活状况。
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从理论上说，城市应当让生活更美好，更方便。但现实并非是这样。高楼大厦有了，立体桥梁有了，应当说在西方大城市所能见到的东西，中国都有了。但是，方方面面硬件的发展并没有带来软件方面的进步。实际上，高速城市化所带来的建设成就在很多方面只是表面上的光彩。
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因为没有城市化的明确目标和意识，硬件方面的建设往往是误入歧途。例如，到处盖房，但忘记了“水”的权利。大雨一来，水就没有地方去了，所以很多城市每年都会发大水。又如，为了经济指标就大力发展私人交通工具，但供汽车使用的公路不见增长，使得城市犹如一个个大停车场。城市空间越来越难以消化私人交通工具所排放出来的废气，经常造成大面积的污染，对城市居民的生命安全构成直接的威胁。类似这样的事例不胜枚举。但所有这些事情都是和人们日常的生活息息相关，造就了人们的不幸福，甚至对城市生活的怨恨。
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