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从制度层面，人们也不难看到行政体制是如何导致社会问题的。这里主要指的是行政层级问题。中国传统数千年，只有三级政府，即中央、省和县。但现在为五级政府，增加了两级，即处于省和县（包括县级市）之间的市、乡级政府。这里还不包括改革开放政策实现后取消掉的生产大队和生产队，即现在的村级政府。现在村级村民委员会成为“自治”单位，不属于行政系统。现在看来，20世纪80年代以来，就行政设置的改革来说，出现了两个主要的失误。一是设置了计划单列市。这一设置是为了强化中央对地方的控制。尽管从人事任命上来说，这个目标的确达到了，但也出现了其他很多行政方面的问题。另外一个失误是把原先的行署，即省政府的派出机构，改革成为一级政府实体。
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行政机构的这些变化对社会产生了怎样的影响？取消村级政府，设立村民自治不失为理性。它有利于社会力量的生存和发展。数千年历史上，村从来就是自治的。但今天的村民自治实际上是虚假的。尽管没有了村政府，但党的结构仍然存在，并且党组织和村民自治组织之间的关系没有理性化，演变成为一种矛盾的体制。村民选举要不不能反映党的利益，要不不能反映村民的利益。这里党的利益和村民的利益似乎处于对立状态。人们应当反思的是，执政党为什么会觉得自己的利益和社会的利益不同？执政党能够从传统“绅士”制度的经验中学到一些经验吗？绅士和乡民之间的关系也经常出现紧张，但远较现在党群关系和谐。
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最重要的问题是县级政府现在被边缘化了。这里既有设置问题，也有行政层级过多的问题。从设置方面来说，有些县实在没有必要。很多县的人口非常少，西部内地有些县的人口竟只有两三万人，而这些县也同样设置了“五套班子”。要这两三万人来养活这个庞大的班子简直就是一件不可能的事情。在这些地方，贫穷和腐败共存就非常容易理解。从行政层级过多来说，一旦县级被边缘化，“黑社会化”就变得不可避免。这里“黑社会化”有两层意思。第一是县级政府本身的黑社会化，往往用黑社会的方式来治理县政。第二是县级政府和黑社会发展出千丝万缕的联系，诉诸黑社会来解决问题。传统上，县政府是一线政府，最重要的是，县官由皇帝亲自任命。即使到了毛泽东时代，县委书记仍然是一个重要的政治角色。但现在尽管县政府仍然是最重要的一线政府，但其政治重要性荡然无存。在这样的情况下，如果不出现社会问题，人们才会觉得奇怪了。
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面对越来越严重的社会问题，从2011年开始，中国高层开始正式强调社会管理。尽管从主观上说，社会管理要求人们从以往简单的“维稳”思路中解放出来。不过，现实地说，在很多方面，社会管理的内容还是非常缺失，很多党政官员仍然容易简单地把此理解成为社会控制，而且是基于暴力手段之上的控制。这种情况如果得不到纠正，和以往的“维稳”一样，社会管理反而会促使政府和人民、社会之间进入一个恶性互动模式。
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广东探索社会管理先行一步
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正如改革开放方面，广东在探索社会管理方面也先行一步。广东这些年针对具体的社会问题进行了具有实质性的社会制度改革，包括主要几个方面。
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首先是“小政府、大社会”。这是20世纪80年代的改革目标。“小政府”是“大社会”的前提。从前强调的是不同政府层级之间的分权，但广东现在提出了政府向社会分权。在分权、培植社会力量等方面，广东取得了不少成绩。政府要管得少，管得好；把社会能够管理好的事情下放给社会，把那些政府能管社会也能管的事情也下放给社会。更为重要的是政府要给予社会足够的空间，这样社会力量才能生长和发展，才能学会自我管理。当然，政府不是完全不管，对一些主要的领域，政府要不惜一切成本来承担责任，例如在法制领域。同时，政府也要对非政府组织等进行有效监管，避免这些组织陷入狭隘的自我利益而损害社会公众利益。
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在行政改革方面，广东在缩短行政层级和“瘦腰”方面做了很多试验。前者发生在深圳，后者发生在顺德。这里应当强调的是顺德的“党政合署办公”试验的意义。党政关系是中国政治改革的核心问题，顺德的经验表明地方政府走“党政合一”的制度所能带来的一系列积极制度效应。
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在政治方面，广东更是大胆地尝试着拆除执政党和社会、政府和人民之间的“社会墙”。一些地方尝试了人大代表工作室制度。现在，又在计划设立党代表工作室制度。所有这一切针对的是执政党和社会严重脱节的问题，意在冲出“城堡”，重新确立执政党和人民、社会之间的有机制度关联。
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广东的改革也表明，要确立有效的社会管理制度，中国需要总体制度改革的设计。广东在改革过程中也和总体制度产生了一些矛盾。一线地方政府，面对严酷的现实问题，需要改革，需要制度创新。但在这个过程中，中央的一些部门往往成为地方制度创新的阻力。例如广东的“人大代表工作室制度”就曾经被中央有关部门所否定。又如，近年来深圳进行公民社会建设，但中央的一些人又简单地把此理解成为有利于“反对力量”的成长。实际上，这些“否定”反而有效地拖延着中国的制度创新。面对问题，重要的是如何解决问题，而不是大谈这也不能做，那也不能做。“不”字当头只能导致社会问题的最终爆发。例如，如果认为人大代表不能以个人身份代表人民的利益，那么人大代表如何以集体身份来代表人民的利益呢？又如，对公民社会，政府应当思考的是如何对日益成长的公民社会进行规制和监管，而不是简单的否定。
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2011年年终乌坎事件的解决方式也已经给人们一些希望。人们从中可以意识到，第一，政府和人民、政府和社会的互动可以是良性和双赢的。第二，社会管理是一个系统的工程，甚至是政治工程。要对社会进行有效管理，就要对经济、政治和行政等各方面做系统的改革。第三，解放思想最为重要。旧的思维一定要抛弃，社会已经变了，社会治理的思路也一定要改变。一旦解放思想，就有出现很多面向未来的可能性，而社会管理体制的创新就隐含在这些可能性之中。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 中国“保护社会”就是为了挽救市场经济
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1992年邓小平南方谈话之后，当年召开的中共十四正式确立了“社会主义市场经济”的概念，并把此作为党的基本路线。这一概念的提出明确了中国改革的方向，在此方向下，中共找到了改革的突破口。此后，中国所有的进步和“社会主义市场经济”这一概念密切相关。但是今天这一概念似乎在人们的记忆中消失了，人们开始质疑这一概念，越来越多的人把中国社会所面临的一切负面结果都归咎于市场化导向的改革。同时，在外界看来，执政党的改革正在失去方向。
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人们所说的众多严峻的社会问题是存在的，它们已经严重威胁到市场经济的改革。那么，为什么市场经济在给中国造就了巨大成就的同时也带来了同样巨大的社会问题呢？归根到底，这是“社会主义”和“市场经济”失衡的结果，也就是经济和社会失衡的结果。
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经济和社会要协调发展的道理谁都懂，但很难在实际政策上表现出来并实施下去。西方早期也出现这种情况，光有经济发展，没有社会建设。但在工人阶级运动兴起之后，统治阶级面临挑战，西方各国政府转向社会改革，努力建立社会制度，包括社会保障、医疗、教育和公共住房等。当然，这些社会制度的建设不是短时期内完成的，而是经历了漫长而痛苦的过程。即使在发达国家，例如美国，这一过程还没有完成。但不管怎样，这些属于基本国家制度的社会制度的确立不仅挽救了西方资本主义，而且也为西方可持续的发展奠定了制度基础。很难想象，如果没有这些社会制度，西方如何能够建设消费社会。在亚洲，较之西方先发达国家，日本和亚洲“四小龙”的政府在社会制度建设过程中扮演了一个更为积极主动的角色，从而避免了大规模的社会动荡，不仅为经济的可持续发展提供了一个稳定的社会环境，还为和平的民主化改革打下了社会基础。
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经改和社改严重不平衡
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那么，中国的情况如何呢？一句话，经济改革和社会改革严重不平衡。在很长的时间里，在各级政府官员当中，GDP主义横行。以GDP数据为标准的经济增长被赋予最高的政策重要性。直到今天，中国仍然面临基本经济建设投资过度，而社会投资严重不足。这刚好和西方形成了对比。在欧洲，因为福利国家的存在，政府大量的投资导向社会领域，社会保障、医疗、教育和公共住房。但中国的大量投入都在经济领域，大桥、高速公路、铁路、码头等等。当然，作为一个发展中国家，在发展早期，这些投资非常重要。没有对基础设施的投入，经济很难得到发展。问题在于，近年来，这些领域已经过度投资。桥梁拆了造，造了又拆。GDP是有了，但不仅造成巨大的浪费和巨大的腐败，而且对人民的生活水平的提高毫无益处。
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实际上，在很长时间里，在中国的改革者那里，经济领域和社会领域不分，经济政策和社会政策不分。这已经造成了“社会主义市场经济”不能保护社会的严重后果。最严重的后果就是通过破坏社会来产生GDP。医疗、教育、公共住房等领域在很多国家都是视为社会领域，在这些领域的投资有很多限制，政府是这些领域的投资主体，即社会性投资。但在中国，这些领域在不同的时候都被视为是经济领域，因此在这些社会领域经济政策泛滥。20世纪90年代中期以后，医疗部门率先引入经济政策，医院成为暴富领域。1997年亚洲金融危机期间，为了对付危机，就出现了教育的产业化。尽管政府从来没有正式提出教育产业化，但实际上中国的教育从此之后走上了激进的产业化道路。2008年金融危机之后，经济政策导入了另外一个社会性很强的领域，即房地产。改革、发展、稳定，这应当是中国所追求的良性发展道路。但现在的情况是，发展越快，社会越不稳定。为什么？主要原因在于各级政府是通过破坏这些社会领域而追求发展的。在任何国家，如果医院、教育和房地产等具有高度社会性的领域成为暴富的领域，这个社会肯定是不会稳定的。
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但应当指出的，这些社会领域不应当引入经济政策并不是说，这些领域完全排斥市场。在很多国家，市场机制也被应用到这些社会领域，主要原因是为了避免这些公共领域的过度官僚化，提高政府提供社会服务的效率。公共部门的市场机制和经济领域的市场机制应当是两个不同的概念，必须加以分清楚。
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在社会领域过分市场化的同时，经济领域则缺少市场化。经济领域应当充分市场化，应当充分资本主义化。效率、生产力应当是经济领域的主题。但在中国并没有发生，尤其在国有企业领域。西方新自由主义来到中国之后，“走错”了地方。在西方，新自由主义主要发生在经济领域。20世纪80年代，美国里根总统和英国撒切尔首相期间，他们曾经努力把公共部门（教育、医疗、社会保障等）进行私有化。不过，他们没有成功，因为他们遇到了民主政治的强烈抵抗。但在中国，新自由主义遇到了国有企业的强大抵抗。直到现在为止，国有企业市场化不足。但是，新自由主义顺利进入社会领域，因为中国社会没有任何抵抗能力。
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从计划经济到市场经济的转变过程中，原来计划经济体制下的社会制度自然解体，因为它们已经不适应新环境的需要。这些体制大都是在毛泽东时代建立起来的，符合当时的计划经济模式，在当时起到了很重要的作用。不过，原来的体制很难适应市场经济条件。实际上，市场体制一出现，原先体制的解体不可避免。也需要说明的是，计划经济下的社会制度所能提供的公共服务非常之少，并且在不同社会群体中，这些服务也不是公平分配的。因此，通过社会改革重建这些体制是唯一的选择。但是，改革者不仅对社会建设强调不够，反而容许甚至鼓励社会领域的高度市场化。这就导致了一系列的社会问题。今天我们所体验到的社会问题和社会制度建设缺失有很大的关联。
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社会建设是“分蛋糕”？
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要保护社会，社会保障、医疗、教育和公共住房等等方面的制度都有待于建设。但一些官员把社会建设仅仅视为是“分蛋糕”，以为经济发展是做蛋糕，而社会建设是分蛋糕。这种政策意向很受一些人欢迎。但如果仅仅是分蛋糕，那么就会使得中国的经济发展变得不可持续。做不好，就会重复毛泽东时代的错误政策。实际上，社会改革的目的是为了在继续把蛋糕做大的基础上，更公平地分好蛋糕，也就是说，是为实现可持续的经济增长寻找新的动力。
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