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“但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。
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就是说，农民自用于办企业、住宅、公共设施和公益事业的土地，虽然也是农地转为建设用地，但可以保留集体土地所有权。
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第二处，农村集体经济组织“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”（第63条），也可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地。
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第三处，“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的”，可以例外于“农民集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”的法条。直截了当地说，就是合乎上述要求的集体土地使用权可以出让、转让或者出租。
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法律当然没有声明“城市土地必属国有”的原则也容例外。麻烦在于，在城市化急速扩大的经济现实中，当初农民自办企业或与人联办企业的农村，日后可能成为城市或城市的一部分！如我们将要看到的，一旦发生这种情况，现存法律中“例外”合法存在的转让权，又将发生很大的混淆。因为届时土地已是城市土地，原先的“例外”是否一定要再经征用转为国有土地，现存法律并没有清楚的交代。
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另外，三处例外中只有第三处明确转让权的基础是“集体土地使用权”，也就是转让权归承包农户；前两处，有权“例外”合法转农地为建设用地的主体，都是“农村集体经济组织”。不明的地方是，在农地已经承包给农户经营的情况下，“集体”为了获得法定例外转用农地的好处，是否可以、甚或一定要收回农户的土地承包权，然后再以集体的名义自办、联办企业和其他设施呢？
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（七）现存转让权的一个概述
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让我们概述我国农地转让权的法律表达。经过二十多年的改革，现存土地法律清楚界定并保护农地在农业用途范围内的转让权。作为农地转让权的权利主体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权，农地转让的价格由当事人协商确定，而转让收益归承包农户所得。这构成我国农业经济活动的一个重要制度基础。
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但是，农地一旦转为非农建设用地，承包农户的农地转让权就不再得到现行法律的承认。农地转为建设用地，甚至也不是农村集体的权利。除去个别例外，法律要求农地转为城市建设用地必须以土地国有化为前提。国家征用农地就成了城市化利用农地资源的惟一合法途径。
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现行法律在确认政府征用农地权利的同时，也确认政府可以向市场出售所征农地的使用权。一方面，政府征地补偿根据被征农地原用途——即农业用途——的收益来决定。另一方面，当政府出售土地使用权时，却可以根据市场原则来定价——根据土地未来用途的预期收益、由竞争各方中的出价高者得。这就是说，现行法律不但承认政府独家垄断的征地权，而且保证该项权利可获得最大的法定价值。这为政府经营土地内置了功率强大的发动机。
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简言之，随着农地转为城市建设用地，农地转让权从承包农户那里转到了政府手中。现行法律为了约束政府的土地征用和经营权，一再重申“严格保护耕地”的立法意图，不断改进按行政等级分派土地审批权的程序，也始终坚持“为了公共利益才可征用农地”的宪法准则。下面我们开始调查：在现存法律的激励和约束下，政府主导非农业建设土地转让的实际行为。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 三、攫取与冲突
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人们总是在现实的约束条件下行为。鉴于成文的正规法律只是全部约束行为的一个组成部分，我们选择的调查路线就是先从涉及农地转用的实例出发，然后分析可观察行为与现存法律约束条件的关系。为了得到经得起推敲的事实，本节选用的实例一般从已经媒体公开报道的司法案件中选取，必要时加上我们自己的调查。
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（一）河南登封铁路征地案(11)
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1998年年底，河南省登封市人民政府与河南登封铁路有限公司签订了《登封铁路马岭山至白坪段征地拆迁包干协议》。根据协议，登封市政府承诺包干完成境内铁路建设所需征地拆迁任务。“根据依法、求实、低限原则”，该协议确定征地补偿费为每亩8500元（包括土地补偿费、青苗补偿费和安置补偿费），并规定由登封铁路公司（乙方）按总包干费的方式支付给登封市人民政府（甲方），“该费用由甲方包干使用，超支不补。该费用的具体补偿、分配使用办法由甲方决定。甲方负责将集体与群众应得的款项落实到村、组、户”。
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一年以后的2000年1月27日，登封市政府下达《封政2000 4号》文件，公布为登封铁路完成的征地补偿标准为耕地每亩4300元，无收益土地每亩1000元。按此补偿标准执行，在被征地段的农民中引起不满和上访。其中，库庄村农民王东岳，因家中收益较高的蔬菜大棚被低价征用，联合同村另外两位农民将登封铁路公司告上登封市城关法庭。
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当庭辩论中，登封铁路公司认为应该由登封市政府、而不是铁路公司来赔偿王的蔬菜大棚。作为证据，铁路公司应诉人员向王东岳等出示登封市政府与铁路公司之间的征地包干协议。王等人得到了协议副本后，与登封市政府主管官员私下谈判，最后得到的“解决方案”为：登封市政府经所在乡政府以“造地款”下发20万元人民币，由王东岳等加村支书共四人领取；王交出协议副本，并“保证做好群众工作，不再因铁路占地费用赔偿标准原因上诉”。此时为2000年10月10日。
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王东岳从此退出了上诉和上访活动。但是同村其他农民还在继续上访，使得王等人“停访息诉”的承诺落空。为平息其他农民上访，王东岳经市信访办一位赵姓干部答应给付6500元，不料反被认为证实了“王东岳得了掩口费”的传言，引起其他村民更积极的上访，并把矛头对准了“私分20万掩口费”事件。登封市检察院于2002年9月对库庄村支书、王东岳和另外两个参与分取20万“造地费”的农民以“贪污造地款”罪名提起公诉，并于2003年4月由登封市人民法院以“职务侵占罪”分别判处上述四人1年6个月至5年6个月的刑期。
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可是群众上访的势头更加汹涌。原来王东岳在交出协议时还留了一份复印件。王被起诉后，其家属广为散发了协议复印件，使登封铁路沿线更多农民知道市政府截留征地补偿款的真相。当地农民还通过在铁路公司工作的亲属，得到《登封铁路马岭山至白坪段征地拆迁包干协议的补充协议》，该补充协议的第10条明白交代，登封市政府以截留的征地补偿款共计427.6万元，“作为甲方对登封铁路的投资”。经多位新闻记者向登封铁路有限公司查证，登封市政府共出资700多万元人民币，约占铁路公司总股本1％；除去补充协议提到的从征地补偿款中截留部分之外，还有1994年登封市为启动铁路项目时集资的300万元。
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为什么截留的征地补偿款作为政府的投资、并成为政府拥有权益的股权，而不是沿线被征地农民的投资和权益？登封市政府当年主管副市长回答：“因为国债资金的使用，需要地方配套一定的资金”。有记者点明，“地方政府投入的这个股份又不是地方政府的，这是群众的钱”；副市长回应，“当时财政非常困难”。真是可圈可点的答案。事实是，登封市的财政困难还不单单是缺少配套资金，因为全部征地被截留补偿款的总额当在千万元之谱，在“入股”之外还有数百万元，记者们问来问去也没有人知道清楚的下落。
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沿线农民群众持续的上访，加上上述事件在包括新华社、中央电视台等全国性权威媒体上的曝光，使登封铁路征地案终究有了一个结果。2003年7月8日，在河南省省长直接干预下，新一届登封市领导班子决定把全部截留的征地补偿款足额退还给沿线农民。虽然王东岳等人还因“职务侵占罪”在狱中服刑，但铁路沿线四个乡镇数万农民被挪用的征地补偿款，总算有望索回。
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登封案例的重点并不是“掩口费”，虽然这个插曲明明白白地记录了一个正规的县级政府，为了一桩纯粹的公务，也可以做出与黑帮商人不相伯仲的举动。分析本案的重点是，当“为公共利益”的征地权与被征土地的所有权及其承包经营权发生冲突的时候，现存法律怎样要求前者补偿后者，以及这种补偿机制实际上可以怎样执行。
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登封铁路建设工程无疑对当地经济发展有重要意义。到目前为止，也没有证据表明登封市政府工作人员在铁路案中徇私舞弊。因此我们可以把登封铁路征地案看作是一个“为公共利益”征地的典型案例。铁路工程一旦顺利完成，包括沿线被征地群众在内的当地民众和政府都可以受益。但是同样很显然，被征地农民要比其他受益人群多付出一个代价，那就是只有他们要损失原来从土地上获得的收益。当征地——政府为了公共利益强制完成农地转用——发生的时候，农民放弃对土地的权利而得到政府的补偿。问题是，现行法律规定的补偿可以怎样被执行？
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