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但是在把这些经验上升为政策和法律的时候，要研究年度性出租方式潜在的风险。在理论上，长期性的批租土地与年度性出租，都是市场合约的不同品种，代表经营风险的不同分布，各有适用的范围和对象。厂房、宿舍、居民住宅等固定建筑的建设和使用周期都比较长，投资量比较大，因此“能否被长期充分利用”是一个很大的风险。由外来投资方买地（批租土地）搞建设，土地和建筑物经营的长期风险和收益就归外来方；反过来，就归供地方也就是农村集体或农户。在理论上，这两种方式可以是等价的；但实际上取决于对付市场风险的信息优势和资本实力的分布，由此决定合约形式的选择。
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因此，不宜由法律或政策替代供求双方在市场里自由缔约。目前农村供地方以年度性出租为主的模式，应该是农村集体和农户还没有明确的转让非农土地权利的结果。如果法律承认并保护集体和农户的全面的转让权，情况当有所不同。特别要考虑到，如果长期建筑物的投资只能与短期土地租用相结合，形成的合约隐含着极大的未来风险，而这类风险目前还不能完全观察清楚。我们仅可在理论上推断：法律和政策对合约形式的干预和限制越多，合约的执行成本就越高。这里的政策含义是，要明确完全的土地转让权和缔约权，可以批租（卖）、可以出租、可以入股、也可以用其他合约。重要的是自愿和自由协商。
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（六）建议的政策组合和程序
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根据以上讨论，我们认为可能寻找一组经济损失最小的政策，来处理农地转用必定要遭遇的种种复杂问题。我们建议的农地转用政策组合如下：
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——结束单一国家征用农地制度，发展农地转用市场；
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——政府在法律严格规定的公益用地范围内，拥有最终依法征地的权力；完善政府征地程序，确立征地按市价向承包农户补偿的原则；
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——承认农户承包经营土地的完全转让权，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利；农户在非农用地市场转让土地经营权，在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，可以自愿选择各种合约形式和开发方式；
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——农村集体作为承包经营土地的发包方，可以接受政府的委托，协助办理征地和征地补偿发放的工作，但不能截留应征地补偿款项；集体也可以接受农户的委托，集中开发非农建设土地或设施，但不能违背自愿原则、侵犯农户的转让权。
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这里需要追加的解释不多：
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（1）政府征地的适用范围，严格限制在经过法律程序确定的公益性用地的界限之内；考虑到“公益”定义的困难，我们建议按照国际经验，加入“征地按市价补偿”的新原则。这样，政府财力就构成征地数量的经济约束，等于给“最严格的耕地保护”或“农地转用的最优利用”提供了“双保险”。
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（2）征地按市价补偿，除了防止公益用地与非公益用地的配置误导，还减少了被征土地与进入市场交易土地的差价，有助于从源头上根治“权力寻租”。“征地”与“市价补偿”结合的经济含义，是节约公益用地项目的市场交易费用，因为“公益用地”以“征”来保证，不容讨价还价，但补偿还按市场形成的价格，可以保留市场机能。至于国防、反恐怖、救灾等紧急需要，可在法律里规定“紧急状况下政府可以先占用、后补偿”的条款。
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（3）政府征地权加上“最终”的限制词，是考虑到在政府拥有最终征地权的限制下，即便公益性项目的市场交易费用也可能减低到可以接受的限度之内。就是说，即便法律规定的公益项目也不一定马上动用征地权，而可以先行市场谈判，谈不拢再（申请）行使最终征地权。这可以为公益项目的民营操作提供空间，也可以增加市场机能在公益项目建设中的作用，减少征地执行成本。
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（4）在逻辑上结束农地转用的单一征地体制，就必须开辟非农用地市场。实际上政府对一级土地市场的垄断已经被实践打破，只是现有市场的基础薄弱、规模过小。我们建议未来土地市场以农户的完全土地转让权、而不是以集体土地所有权为基础。这样可以与农村改革的基本成果以及《农村土地承包法》相衔接，同时减少村庄权力人物利用农地转用机会再度侵犯农民权益，也提高土地资源的利用效率。千家万户农民进入非农土地市场引起交易费用上涨的问题，要靠以自愿为基础的组织和合约来解决，其中包括农户可以通过委托来利用农村集体组织和其中的企业家资源，但要防止集体侵犯农民利益。
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为了实现上述政策组合，不但需要全面重修《土地管理法》，而且需要修改关于“城市土地属于国家”的宪法准则。考虑到围绕征地改革的利益格局的大调整，以及人们的观念和认识不可避免地存在较大分歧，我们认为不应该急急忙忙启动法律重修，而建议考虑吸收我国城市土地使用权市场化的历史经验，逐步、渐进地完成土地制度更根本的变迁。具体来说就是考虑以下程序：
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——先由全国人大常委会宣布《土地管理法》列入修订程序；
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——授权国务院在《土地管理法》没有完成修订之前，试行一些与现行土地法律不相一致的办法，包括提高征地补偿水平、开放城市一级土地市场，允许集体土地或农户承包地进入土地市场，完善土地市场建设和管理，等等；
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——动员社会各界关心征地制度改革和土地法的修改，广泛研究国际经验和我国自己的经验，在局部实验和全面研究的基础上，用3—4年时间完成法律修订。
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——在完成对现有土地管理法修订之前，还要考虑是否对近年征地补偿过低的农民，作某种形式的补充补偿；这些补偿补偿的形式包括：在普遍大检查的基础上制定补充补偿政策，选择严重的个案重点解决，从中央和地方政府的卖地所得中取出一个数额（或比例）用于农村教育、卫生的开支；为了保证效率准则，可以考虑以教育券或医疗券的形式发放。
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