1704511340
不可否认，20世纪70年代末国家上层政治结构准备实行的农村经济政策调整，与农村社会基层已经发生的包产到户变革之间，有着不小的距离。文献表明，1978年底新制定的农村政策的基调是“休养生息”和加强基层自主权。前一方面的内容，包括提高国家的农副产品收购价格、减少国家统派购数量和扩大进口农产品；后一方面，则是再次强调生产队的自主权。这两个方面，都没有要在农村启动体制改革特别是产权改革的意思。[68]
1704511341
1704511342
休养生息政策执行的结果，使国家获取农业剩余的水平下降到大体与传统的农业税相当。[69]但国家优惠农村的结果导致1979年的国家费用指数猛增到一个历史最高点（见图1），并带来持续的财政赤字。[70]
1704511343
1704511344
生产队自主权引发的问题更加复杂。第一个麻烦是，生产队的经营活动在多大程度上可以被允许摆脱国家计划的控制；第二个，生产队是否有权改变自己的产权形式。这一个简单口号，几乎挑破所谓集体所有制的全部虚幻。安徽小岗生产队的包干到户，就是生产队的一致决定。但是，它合法吗？
1704511345
1704511346
没有人可以直截了当地回答本问题，因为从来没有一部法律记录生产队的权利和调整权利的程序。在习惯上，虽然比较制度学家发现中国的计划程度远低于苏联，但在经济组织和产权形式方面，中国的中央集权程度相当高。特别是农村所有制问题，向来只能由中央和中央主席定夺。[71]而按照1978年底党的最新决议，如上文所引，包产到户仍在明确被禁之列。由当时的中央来统一完成对包产到户的合法化，是不可能的。
1704511347
1704511348
产权安排是通过预期来影响人们的经济行为的（德姆塞茨，1988，104），因此它从一开始就有合法化的要求。如果一种产权安排本身是非法的，或者人们预期它随时可能被取缔，那么这种产权使当事人的行为机会主义化，就不足为奇了。困境在于，不合法的产权创新可能导致掠夺资源的后果，而掠夺资源的“产权”安排更不可能被合法承认。这是社会主义产权改革的真正难点所在。[72]无论农民还是社区精英的个人理性，都不足以完全解决这个难题。
1704511349
1704511350
中国农村改革的主要经验是分省决策，也就是各个行政省可以用省的政治资源，经过省的政治程序分别决定是否合法承认包产到户。分省决策的合法依据是中共十一届三中全会决议中强调的地方积极性和实践检验真理标准的新思想原则，另外，省领导人的资历以及他与中央领导集团的关系对省级决策的强度有重大影响。众所周知，首先是安徽、四川、贵州和内蒙古这样一些贫穷的农业大省，为农民地下半地下的包产到户提供了政治保护和给予合法承认。[73]这并不是偶然的。在中国，自然灾害的分布是不均匀的，农村人口的比例和经济发展水平各省之间也大不相同。因此，每个省面临完全不同的饥荒概率、救灾压力和相应的政治风险和责任。发达省份也许不值得在包产到户问题上为天下之先，但落后省份却发现这正可以解燃眉之急；正如落后省份不会在一开始就热衷于为社队企业请命，而发达省份却早就乐此不疲。简言之，各个省份面对基层自发的产权创新有着不同的约束结构，因此他们可能提供不同的政治保护。
1704511351
1704511352
分权决策使新产权安排完成了局部合法化。对中国农民来说，县政府——更不要说省政府了——当然就代表着国家。这就显著增加了农民对他们发明的新产权合约能够被执行的信心，从而降低了产权制度变迁的风险，增加了局部成功的示范效应和地区之间体制改革竞争的可能性。[74]经验表明，分权决策是中国这样一个大国产权制度变迁中不可缺少的关键环节。[75]
1704511353
1704511354
（五）地方合成的中央政策
1704511355
1704511356
局部合法化还不等同于全局合法化，这个差别包含着一定的风险。[76]因此包产到户初见成效之后，率先改革的省份要求包产到户的全局合法化。在这一点上，地方政治利益与新的产权安排高度一致。1980年中央召开各省区第一书记会议，重新讨论包产到户，此时距上一个禁止包产到户的中央全会还不到一年。
1704511357
1704511358
西方研究中国决策过程的政治学家注意到，有各地领导人参加的中央工作会议意义重大（李侃如和奥克森伯格1988，29，152），但是以往多数这类会议并不改变决策的自上而下的性质。[77]1980年的这次会议带来一个新的特点，即各地都力争把本地的经验写进中央政策，即力争自己的模式的全局合法化。由于当时各地经验的差距甚大，地方立场各异，以致很难达成一致意见。[78]最后，会议通过的政策文件允许生产队实行多种责任制安排，其中包括包产到户。[79]这等于修改了中央的原来立场，完成了包产到户在全国范围的合法化。
1704511359
1704511360
1980年决策模式最重要的贡献与其说是其内容，还不如说是其程序。不同的地方利益和主张，可以在中央决策过程里讨价还价，最后合成一个新的中央政策。围绕产权创新的中央政府与农民两极之间做交易的模式，发展为“农民——社区——地方——中央”多极之间的谈判、沟通和“交易”。我们不必过高估计这一决策模式的制度化程度。但从长期角度来看，这里包括了重建国家与社会关系的要素。[80]
1704511361
1704511362
（六）分步渐进的交易
1704511363
1704511364
农民紧接着要求新政策的长期化，因为他们担心这次农村政策调整很可能仍旧如同20世纪60年代初期一样，仅仅只是一个短期的“权宜之计”。[81]农民和社区精英一方面对国家的农产品提价和允许包产到户政策做出增产的反应，另一方面交替使用叫喊和退出两种策略，迫使国家的改革政策长期化。这里一个关键的事实是1978—1982年期间全国化肥施用量年平均递增14.4%（ZTN，1993，349），似乎可以证实当时许多记者、地方官员、农学家和政策调查人员关于农民怕政策变而从事“掠夺地方经营”的报告。短期行为通常总要受到谴责，但是为什么不把农民的短期行为看作对短期化的制度约束的一个理性反应呢？更重要的是，农民短期行为指示着短期约束之所在，并迫使改变短期约束结构。[82]1984年初，中央政策文件明确了土地承包期应在15年以上；为了同长期承包制相适应，同一文件还允许土地承包权的有偿转让。[83]
1704511365
1704511366
（七）交易产生的所有权
1704511367
1704511368
包产到户的合法化和长期化，在农户手中累积起日益增多的归属他们自己的经济资源。这部分缴完国家和集体“定额税”之后的剩余，最初只够用来满足农民的温饱，但随着时间的推移，在一些地区的部分农民那里，拥有了可以投资的经济资源。如果国家按照社会主义的经典要求，对这部分资源再推行国有化或集体化，强行采取国家计划控制，那么国家等于单方面撕毁包产到户合约；反过来农民也可以不履行交够国家的和集体的承诺，其结果是当时国家的政治结构所不能承受的（否则国家不会接受包产到户）。另一个可能的选择是按私产制度来安排农民“自己的”资源，通过市场加以调节。这样可以保障包产到户制对农民的刺激，同时提高农民自有资源的社会利用效率。整个20世纪80年代，国家在确认了包产到户体制之后，农村经济政策的基本走向，就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制度。在此期间，国家一再缩减计划收购的品种和数量（1983—1984年），改统派购为合同收购（1985—1987年），宣布农副产品完成国家收购后可以自由交易（1979—1985年），允许私人长途贩运（1980年）、期货交易和农民进城经商（1984—1985年）；国家宣布改革农村供销社和信用社体制，恢复其民营性质，并重新实行股份分红制（1983年）；国家允许私人投资大型生产资料和创办个体资本（1983年），默许并进而正式承认雇工超过8人以上的私人企业的合法地位（1981—1987年）；国家鼓励农民从事非农业活动（1979—1984年）、开放小集镇和中小城市的就业和创业（1984—1985年），进而改革了大中城市国营企业的招工制度，对农民工开放城市劳动力市场（1986—1987年）。[84]在这一时期，“集体资本主义”即原社队企业获得了更充分的合法性肯定。[85]国家仍然限制私人的金融和土地入股活动，但对集体则是开放的。最重要的是，集体可以向私人出售牌照，使那些对国家政策心存疑虑的私人资本活动得以顶上集体的牌号进行。大体到80年代末，中国农村完成了一场也许有史以来最伟大的商业革命，其制度基础则是集体公有土地的农户承包制、“集体资本主义”的企业制和农户及个人的私产制。总之，自50年代被国家剥夺走的剩余权机制，现在以多种形式重建于农村社会。
1704511369
1704511370
（八）全面退出与稳定性
1704511371
1704511372
新的政策和制度安排，强化了农民的退出权。现在农民控制着农产品的生产和初级分配，如果国家单方面破坏包产到户合约，等于授权农民收回上缴承诺，即退出游戏。农民不但可以携带资源，退出某个农产品品种的生产，转向另一种生产，而且可以转向工业、建筑业、交通运输业和服务业。农民还可以从他不满意的市场交易中退出，转向只为自己家庭的消费而生产。[86]最后，最有生产力的那部分农民现在可以退出农村转入城镇。这就是说，农民的局部退出权已经发展为全面退出权。农民的全面退出权增强了他们讨价还价的力量。人们随处可见，农民正在产权和组织的市场上为强化自己的权利喊价，正如他们在产品和要素市场上正在为自己的产品喊价一样。
1704511373
1704511374
同样道理，农村社区对国家的谈判地位也上升了。由于社区经济拥有较大的起始规模和较强的人力资本，因此社区购买保卫自己产权的实力更强，或者反制侵权行为的办法也更多。由于地方财政利益与乡镇企业的发展息息相关，发达省区的地方政治结构成为乡镇企业的保护层，正如落后省区早先热衷于保护家庭经营一样。在发达地区和其他地区的发达乡村，社区经济构成农村社会的组织中坚。
1704511375
1704511376
在改变了的国家和农村社会关系的背景下，新的产权安排包括自我保护的机制。当然，新产权的合法化并在实施中受到保护，仍然是国家不可被替代的职能，但现在当国家有效地这样做时，它会得到社会增加长期财政上缴的回报。反过来，当国家重犯侵犯有效产权的错误时，它会受到社区和农户的有力反弹，并为此蒙受财政损失。简言之，国家再也难以单方面为所欲为地改造社会，特别是改造产权。[87]至此，20世纪70年代末开始的农村经济政策调整，已经演化为一场难以逆转的产权改革。这既不是单方面因为国家决策的英明远见，也不是单方面因为农民和社区精英的自发努力，而是国家和农民双方围绕有效产权制度的重建，在分析决策的架构里分步进行了一场长达10年的对双方都有利的交易。
1704511377
1704511378
（九）总的图景
1704511379
1704511380
改革以来，中国农村的产权结构已经发生了根本性的变化。表1列出了作者根据国家统计局1993年公布数据对目前农村总资产结构的估算。如果这个估算可以被接受，那么目前中国农村的总资产（95196.12亿元，1992年）中的77.29%为集体的地产（耕地和山地）和企业资产，22.71%为农户私产；而全部集体资产的95%以上已长期承包给农户和个人经营，仍由集体经营的部分不足4%。
1704511381
1704511382
这个新形成的产权结构，包含着一些极为重要的特点。首先，由农户和个人长期承包经营的社区集体资产，占据全部农村资产的70%以上，构成目前中国农村生产活动最主要的制度形式。[88]这部分承包经济的制度特征是社区集体与农户之间就如何利用集体资产而达成的一种合约。承包经济的最终所有权，归属社区集体；但利用和支配的权利，则归农户和个人。但是，承包经济几乎到处都是因地、因事、因人制宜。它服从的是地方化的不同利益主体之间的力量平衡，而不是一致的体制规范。
1704511383
1704511384
其次，承包经营的产权合约本身是变化的。20世纪无论80年代早期形成的土地承包制和中期形成的集体企业承包制，都发生过和发生着重要的变化。例如，土地承包制从短期变为长期（后来中央政府政策文件已宣布可长达30年）[89]，并在一些落后地区消除了按新增人口不断重分承包地的早期安排；[90]另外，土地转包权被合法化并在一些地方发展为土地承包权市场，[91]乡村企业的承包制，则发展为合作股份制（杜鹰和袁崇法，1993），它同农村社区基金会的发展结合在一起，可能引起农村产权制度的进一步创新（陈锡文，1992，1993）。可以预料，随着农村经济要素流动性的加强，承包产权还将进一步演化。这些实际的变化与农民要求“政策不变”的呼声和政府对此所做的允诺，正好相辅相成。[92]
1704511385
1704511386
表1 1992年中国农村资产结构
1704511387
1704511388
1704511389