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如果贸易政策可以跟其他国家政策分离开来，形成一个独立管辖区；如果我们可以生活在这个自由贸易经济学家缔造的梦幻世界里，那么这一切都将无关紧要。但是，实际情况是我们没有必要的国内、国际策略来应对全球化造成的破坏，贸易的社会成本远高于它狭隘的经济效益，对全球化的反抗会愈演愈烈。
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贸易政策经常引起政治辩论，因为它对国内的重新分配而言意义重大，而且它在不同国家都引起价值观和社会制度的冲突。贸易政策受到其他国家政策的保护，形成一个技术官员的独立管辖区——这只是自由贸易经济学家的幻想。我们从来不曾活在这样一个世界，在我们能够得着的将来，也不可能有这么一个世界。我们看到了，重商主义的贸易政策和政治手段是一回事。即使在19世纪经济开放的高峰，贸易政策和政治的分离也是有限的，农产品价格下跌使得保护主义很快重新抬头。在两次世界大战之间，贸易政策政治化进一步加剧。在这个经济开放的国际形势下各国政府无力应对本国商业群体、工人和农民的不满，这也是大萧条的一大诱因。
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随着第二次世界大战的结束，凯恩斯和哈里·怀特（Harry Dexter White）要做大家都认为不可能的事情。在国内政治统领舞台的时候，如何恢复世界经济？作为英国名校教授，凯恩斯不但是当代最出色的经济学家，还以其对当时政治和政治家的精辟评论著称。怀特是深受敬仰的美国财政部官员，虽然后来大家发现在第二次世界大战之前和期间，他将美国机密泄露给苏联。世界经济在两次世界大战之间被套上了重重枷锁，第二次世界大战期间又被戴上了新的紧箍咒。随着战争的结束，美国开始主宰世界经济，怀特作为美国利益的代表，急于打破这些枷锁。但是这两人都是现实主义者，他们知道国界贸易（还有我们在第5章就要讨论到的国际货币）的规则需要改变。要大家都打开国门，然后要求国内政治来适应的方法行不通了，虽然它从来也没怎么行得通过。
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凯恩斯在1933年大萧条的高峰期曾经写过一篇非常精彩的文章，他对自由贸易的看法改变了，开始觉得“一定程度的国家自给自足”更为合理。他写道，像多数英国人一样，他觉得忠于自由贸易是一种道德义务。“我认为对自由贸易的背离是一项让人义愤填膺的愚蠢行为。”但是，当他审视20世纪20年代倡导的自由贸易时，他的自信心动摇了，他的观点变了。20世纪30年代对自由贸易持怀疑态度的著作很多，现在他觉得这些观点更有道理。思想狭隘的技术官员坚信资本主义应该有一个统一的模式，只有在他们当权的社会里，自由贸易才能得到毫无条件的支持。当今世界各国都在尝试各种不同的政治、经济体系，无条件地支持自由贸易显得不合时宜，甚至不可取。历史经验表明在世界经济要求和国内需求的冲突中，获胜的通常是国内需求。凯恩斯和怀特意识到最好是接受现实，与其忽视现实能带来整个体系崩溃的危险不如建立体系安全阀。
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布雷顿森林体系
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1944年7月，凯恩斯、怀特和其他48个国家的官员们在新罕布什尔州的度假胜地布雷顿森林开会，这次会议制定出来的体系被命名为布雷顿森林体系。布雷顿协议是一个杰出的社会体系工程。凯恩斯和怀特用了大概3周的时间给世界经济带来了一套新的经济哲学，创建了两个新的国际机构——国际货币基金组织和世界银行。在第二次世界大战后的头30年，在布雷顿达成的协议控制了世界经济。20世纪70年代至80年代，该体系逐渐解体，但是在这之前很长的一段时间，布雷顿森林体系一直在提醒我们，我们渴望的全球性集体议事还是有可能的。
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世界大同并不是让凯恩斯和怀特这么积极的唯一原因，最重要的是本国政治考量。凯恩斯意识到英国经济实力下降，开始依赖于美国，但尽管有这些条件的局限，他还是尽其所能巩固英国利益。怀特的使命是推动美国商业和投资发展，提高美国在新国际组织中的地位。怀特一度单方面决定了主要大国（美国、英国、苏联和中国）的投票权，然后叫一个世界货币基金组织的经济学家开通宵找出各种经济学公式和解释，以使这些投票权看起来是根据这些公式算出来的。但是布雷顿森林体系超越了狭隘的国家利益，它除了加强了美国的经济霸权地位，还在其他方面做出了重要的贡献。
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美国对国际经济体系的最大贡献是多边主义政策——负责制定规则的是以不歧视为基础的国际机构。这也反映了美国喜欢由法律确立的而不是临时安排的关系。同时，这也是新政治管理制度的对外延伸，是罗斯福将美国利益和国际机构利益连在一起打击国内孤立主义势力的方法。同样重要的是，英国和殖民地之间的优惠贸易协议妨碍了美国商业利益的扩张，成了怀特的多边主义和非歧视国际机构的打击目标。不出意料地，凯恩斯反对废除这些优惠协议，但是美国最后还是占了上风。
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多边主义意味着规则执行和信念体系要通过国际机构——国际货币基金组织，世界银行和关税及贸易总协议来进行，赤裸裸的政治斗争和帝国主义统治再也行不通了。这是一个重要的创新。虽然美国有着不可置疑的影响力，但多边主义使得这些机构获得独立于美国的合法性。尽管它们没有真正摆脱美国和其他经济大国的影响实行完全自治，但也不完全是这些强国的权力延伸。它们制定法规、保证法规得以实施，使职能合法化。多边主义使一些小国、贫困国家获得了发言权，使他们的利益得到了前所未有的保护。这样，美国人，跟以前的英国人不同，他们给世界经济创造了一个制度基础，这个制度比他们的霸权地位持续的时间还要长。
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在布雷顿森林体系诞生后的50年，关税及贸易总协定是贸易多边主义的社会制度的化身。国际贸易组织原本要建成一个非常庞大的机构，而关税及贸易总协定只是其中的一部分。拟建的国际贸易组织包括商品价格稳定、国际性的反垄断，以及公平的劳工标准，但是美国国内政治使之裹足不前。美国国会担心，它触动了太多的国内权力。关税及贸易总协定不是国际货币基金组织和世界银行那种各方面都完善的正式机构，它由日内瓦的一个小秘书处管理，它实际上就是监管全球贸易开放的多边论坛。
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它可真是一个成功的典范！虽然起步很慢，但接连不断的几轮多边贸易谈判废除了大部分起源于20世纪30年代的进口限制，把关税从战后的高峰拉了下来。最惠国待遇使得所有签署了关税及贸易总协定的国家都可以享受这种宽松的贸易条件，无论它们是否积极参与了谈判。当然，国内贸易政治斗争还是存在的，但是在国内政治中并不特别突出。数字是最具有说服力的。在1948-1990年间，世界贸易量平均每年增长约7%，是有史以来最快的。无论富裕国家还是贫困国家的产量增长速度都超过了以前，这既是贸易快速增长的原因又是它的结果。说到经济发展的宽度和广度，布雷顿森林体系时期超越了以往任何时期，包括金本位制时期和19世纪的自由贸易时期。如果一定要有一个全球化的黄金时期，那就应该是这个时期。
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但是有一件事情却很怪：关税及贸易总协定的政策并不是直接针对全球化的。我们以前说过，全球化需要跨国贸易和金融的交易成本大大降低。在某些方面，成本确实降低了。在某些限制条件下，工业国之间大多数工业制造品的贸易逐步开放，运输费用不断下降。但是，布雷顿森林体系下的决策者们却没有表现出要推动贸易进一步开放的野心。很大一部分世界贸易在多边协议以外进行，或者受到现有条约的例外规则保护。协议的目的是使某些方面的贸易更自由，而不是完全、彻底的自由贸易。
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布雷顿森林体系体现出的互相让步、妥协促进了经济增长、平等、安全和稳定，而这一切又成了推动全球化发展的动力。广泛、深入的经济发展带动了全球化，因为它缓和了贸易重新分配作用引起的尖锐矛盾。饱含经济发展机会的水涨起来了，推高了所有的船，翻滚的波浪也不那么明显了。所以，国家政策对全球化的鼓励主要通过广泛地分享经济增长的副产品以及适度的开放来实现。布雷顿森林体系时代的成功故事告诉我们，就算有贸易管制，如果各国经济健康发展，世界经济也会欣欣向荣。
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让我们想一想还有多少领域没有放开。农业根本就没有进入关税及贸易总协定的谈判日程，关税和非关税壁垒充斥其中，其中最为恶劣的是可变进口配额，它的目的是要将进口国的国内价格稳定在远高于出口国的国内价格。大多数可以进行交换的服务，比如说保险、银行业、建筑、公用事业服务等根本就不在开放之列。当已经开放的制造业面临来自低成本/高生产效率的出口竞争时很快就又被保护起来。所以，1974年实施的多种纤维协定（Multi-Fibre Arrangement）是一套限制发展中国家出口的双边谈判配额，它有效地保护了发达国家的纺织品和成衣业。20世纪90年代，自愿出口限制（Voluntary Export Restrictions）盛行，这主要是日本汽车、钢铁和其他工业制品出口商承诺要将他们的出口限制在某些配额以下。
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同时，发展中国家可以自由选择它们喜欢的贸易政策。在关税及贸易总协定的谈判过程中，没有人要求它们给予关税“让步”，虽然它们可以从多种纤维协定规定的低关税中获益。它们可以依靠关税及贸易总协定的各种条款来限制商品进口，而且可以长期这样。
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工业国也有它们自己的关税及贸易总协定漏洞可钻，漏洞大的连大象都能钻过去。任何一家有法律部的公司都可以利用关税及贸易总协定的反倾销条例或其他保障条款，来保护自己免受进口竞争。从自由贸易的角度出发，反倾销条例尤其可恶。进口国如果认为出口商销售产品的价格低于“正常价值”，并且给国内的与之竞争的行业造成了伤害，它就有权征收关税。国内政府要以“低于正常价格”来做文章，非常容易。像在商业周期底部将商品以低于全部成本的价格出售这类本来完全正常的商业行为却要遭到关税的惩罚。国内厂商利用这些规则来获取为自己量身定做的保护措施，这种现象非常普遍。
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最后，关税及贸易总协定的强制执行权之弱成了笑柄。如果一个政府认为另一个政府犯了规，它可以叫关税及贸易总协定专家小组进行裁决。如果该小组裁定原告有理，关税及贸易总协定成员也批准、通过了该小组报告，违规的一方就要改变违规政策，要不然原告就有权得到赔偿。但是有一个条件却让你措手不及——小组报告必须由所有关税及贸易总协定成员一致通过。关税及贸易总协定的每一个成员，包括刚刚被裁决违规的政府，都要在上面签字通过。如果被告同时又是陪审团成员，他一定不会判自己有罪。
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这样，世界贸易有一大部分不在关税及贸易总协定的管理权限之内。在有管理权限的地方，关税与贸易总协定组织的管理能力也不强，而且根本就无法真正将它的规则落到实处。这些特点使得这个机构明显不足，也使得在1995年将关税及贸易总协定的职能接过来的世界贸易组织非常有吸引力，尤其是从自由贸易的角度来看。但是，仅仅是因为关税及贸易总协定对自由贸易的支持不够，就对它百般挑剔，我们就没有站在正确的立场上评判它。关税及贸易总协定从来没有以“将国家之间的经济纠纷最小化”为己任，虽然在两次世界大战之间，凯恩斯对这样一个目的也表示过支持。设计它的初衷是，在一个相对松散的国际合作框架里，给各个贸易国留有足够的空间来追求各自的社会和经济目标，不要过多地受到外部规则的制约。当贸易威胁到国内已达成的分配协议时，贸易就要让步。
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布雷顿森林体系时代著名的分析员约翰·鲁杰（John Ruggie），把关税及贸易总协定称为“自由主义的内在妥协”，“它和30年代的经济民族主义不同，因为它有多边主义的特点；它又与金本位制时代以自由贸易为特点的自由主义不一样，它的多边主义建立在国内干预的基础之上。”
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这些贸易条例给发达国家大量的政策空间，让它们可以根据自己独特的企业治理、劳动力市场、税收制度、商业利益和政府关系以及国家福利制度，来建立适合自己的资本主义制度。政治科学家彼得·霍尔（Peter Hall）和戴维·索斯凯斯（David Soskice）给这样一个状态造了一个词：“多元化的资本主义”。美国、法国、英国、德国和瑞典都是以市场为基础的经济体，但是支持这些市场的社会上层建筑却大不相同，而且各国的特点一目了然。只是在欧洲大陆，就最少有3种不同的资本主义：德国的社会市场经济，北欧的福利社会，法国的以“指导性计划”和大量监管为基础的资本主义。日本走的路又不同了，它的经济很传统，有大量监管和贸易保护的特点，但是它的出口业又有超强的竞争力。美国是自由市场经济的典范，虽然那时候我们还见不到它在20世纪80年代展现出来的雄心壮志。
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发展中国家也同样集中精力推动工业化和经济增长。没有国外势力干涉，不管是内向型还是外向型的发展中国家，都可以无拘无束地运用一系列的工业政策来进行经济转型，减少对天然资源和大宗商品的依赖性。很多国家以制造业为基础，踏上了经济高速增长的旅程。
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关税及贸易总协定从来没有以自由贸易最大化为目标。它的目标是让各国在符合自己的发展目标的前提下尽可能多地参与国际贸易。这个机构在这方面的伟大成就是有目共睹的。
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这样看来，我们对布雷顿森林体系的一个关键点有了更深一层的认识：纯粹自由贸易主义者认为的“背叛”其实是对整个体系的维护和保养，保证体系的持续发展。反倾销税、多种纤维协议还有自愿出口限制都和经济自由主义不相符。关税及贸易总协定的很多其他特点也都与经济自由主义不一致。从自由贸易的角度来看，贸易谈判把农业和服务业全部排斥在外的做法非常奇怪。根据标准的经济学原理，当时的盛行的观点：一个国家降低进口壁垒是对贸易伙伴的“让步”，也是完全说不通的。实际情况是贸易只有在没有对国内社会制度、分配偏好和价值观造成威胁时，才是自由的。收入水平相似的发达国家之间的工业制造品贸易，大都不会遇到我们刚才谈到的公平分配问题。其他领域的贸易，比如农产品贸易，或者是和发展中国家的贸易，使国内各个利益集团的斗争尖锐化。农业集团、成衣制造商和低技能工人都面临着收入减少的威胁。所以，大家都不做这一类贸易。根据关税及贸易总协定，国内政策考量有着绝对的优先权，这既是它成功的来源也是使它不断偏离自由贸易的原因。
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