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政府在第二个方面的优势是，它的规定可以对所有人适用，而不是局限于少数人。例如，本书第2章里讲到了有限责任的概念——即企业（或者个人）在无力偿付债务时可以进行清算。在今天，这个概念已经被普遍接受，然而在过去很多人认为有限责任是投资者用来欺诈无辜公众的罪恶勾当，是那些有办法从政府获得保护的人拥有的特权。人们认为，在有限责任制度下，富有的投机商可以诱惑普通投资者加入一个看似实力雄厚的企业，而一旦遇到麻烦他们就任凭企业自生自灭，不需要负担任何额外的成本。在1824年伦敦的《泰晤士报》就发表社论：
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这是最不公平的事情，少数富翁拿出自己的一点零钱来建立一个企业，他们利用自己的名声和信誉为企业做渲染，但真正投入的只有这点零钱，而一旦企业的经营出现问题，资不抵债的时候，他们可以几乎毫发无损地退出，而被欺骗的则是那些普通的公众。9
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但是，正如笔者所言，有限责任制度是现代股票市场的基础，这个市场有各种各样的投资者参与，可以为企业筹集大量资金。可是有限责任并不仅仅是双方当事人之间的契约，如果所有者的责任对于与公司订立合同的当事人是有限的，而对于公司的第三方来说是无限的，那么有限责任制度并没有意义。如果有人购买了劣质产品而投诉公司，或者政府要向公司征收污染环境的罚款，对股东来说需要承担无限责任，导致股东的全部个人财富存在风险，那就不会有人购买股票。这就是为什么在无合同关系的当事人与公司发生诉讼时，股东依然保持有限责任的原因。这样的法律安排可以使投资人免除投资金额以上的责任，实际上是对于公民财产权利的一种普遍排他性的保护。这是一种普遍适用的保护，因此不可能通过私人之间的契约来获得，而必须依靠政府的法律。
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还有，金融活动中涉及很多法律规定，例如债务的优先权、抵押品的保证和破产，这些规定进一步明确了财产权利。但是财产权利不仅仅关系到合同的双方当事人，而是一个人所独有的、同时排除其他任何人的一系列权利。好比传统的罗马法律就规定土地的所有者拥有无限的空间占有权利，土地的权利范围“从地心直到星空”。这样的权利需要全社会及其代理人——政府给予保证，是私人契约所不能取代的。
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总之，我们相信在建立金融体系的基础制度时需要一个中央权威机构发挥作用，而且在很多时候（但不是永远如此），最好的中央权威机构是政府。做一个形象的比喻，如果我们需要灌溉一块向下倾斜的土地，自由主义者的观点是，让重力引导水自己流下去就足够了。干预主义者则以为，通常来说土地上面会有障碍物，而即便土地比较平整，水可以渗透到各处，我们也需要挖掘沟渠来提高灌溉的速度。
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更温和的自由主义者认为，有的时候是需要挖掘沟渠，但农民可以自己组织起来做这件事，如果政府进行干预，反而可能妨碍这种私人努力。但是干预主义者的看法是，尽管农民可能自发组织起来，但是需要耗费时间，还有其他一些事情是私人组织做不了的；而且最重要的是，自发组织和解决搭便车的问题成本太高，导致公众根本就不可能建立起必要的私人机构。
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本书的作者更倾向于干预主义的立场。但是，我们必须注意，那些阻挠私人组织自愿执行公共事务的力量，同样要阻挠政府这样的公共组织为公众利益服务。因为即使在民主社会里，政府也可能为少数特权人物服务而不是忠实于大众的利益，在灌溉土地时，政府会挖掘错误的沟渠，这是我们下面的话题。
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为什么会挖掘错误的沟渠？
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我们已经指出，金融市场的发展会给社会带来诸多好处。那么，读者应该会考虑到，在民主社会里，公众应该有强烈的支持金融市场发展的政治要求，从而督促政府去创造那些必要的基础制度。很不幸，这不是事实。即使在民主社会里，也不是所有人的声音都同样洪亮，由于民主政治的特殊性，某些特殊利益集团可能昌盛起来，并影响政府制定的政策。那么这些集团的利益为什么与金融市场的发展相冲突呢？他们又如何能够控制政策导向？
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为了揭示金融发展中的政治障碍，我们首先分析什么样的利益集团容易控制政府，接着论述在金融业不发达的国家里这样的集团通常有反金融的倾向。在许多方面，我们的论述不是专门针对政府的，同样也适用于为公共目标服务的私人组织，它们的共同特征是，组织所涉及的大众是比较分散的，人们难以发起联合行动。
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有两位经济学家，曼库尔·奥尔森（Mancur Olsen）和乔治·施蒂格勒（George Stigler），在各自的著作里指出，小而集中的利益团体在民主社会里有超常的权力10。这些思想简单而有力，在芝加哥大学有根深蒂固的影响11。请大家看下面的例子。
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很多发达国家的城市都严格限制出租车的数量，多数的做法是，发行一定数量的牌照，每个牌照的拥有者有权运营一辆出租车。在纽约市，牌照发行的数量是11787个，而且在50年的时间里没有增加。所以，任何一个想开出租车的人都需要向现有的出租车所有人购买牌照，由于现有的牌照数量有限，那么如果需求数量比较多，价格就会上涨，甚至涨到非常高的地步，在纽约超过了20万美元12。
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从经济学家的角度看，这是不正常的状态。如此高的牌照价格显示，有很多人愿意开出租车，但政府不允许他们开。这种限制市场机制发挥作用的政策明显是不合理的。但是即使寻找出租车很不方便，公众仍然很少为此提出抗议。
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当人们向市政厅咨询这个问题时，他们通常的解释是，限制出租车牌照数量是出于城市形象、环境保护和服务质量等方面的考虑，出租车牌照太多，会引起街道拥挤，司机的文明素质降低。还有，出租车太多会引起相互之间的激烈竞争，导致经营者不愿意花钱来保养汽车和雇佣素质更高的司机，从而降低公众享受的服务水平。
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这些解释其实非常苍白无力。大多数城市对出租车司机的资质并没有什么特殊要求，那些出租车经营者不愿意花钱来雇佣更好的司机（或者保养汽车）恰恰是因为他们的生意受到竞争限制保护的结果，可以说，加强竞争绝对不会导致公众享受的服务水平降低。所以，限制竞争的真实原因其实很明显：那就是现有的牌照拥有者的私利。
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那么，这些牌照拥有者如何能够得其所愿呢？答案很简单，在民主国家，政府受政治压力的影响。有组织的群体能够比没有组织的群体施加更大的压力，他们会出钱做电视广告，与市政官员会谈，为竞选活动捐款……什么样的群体最容易组织起来？那就是像出租车牌照拥有者这样的，小规模的、有共同利益的、经常聚首议事的组织，他们能够迅速拟定出一致的行动纲领。相反，大众则是由动机和喜好各不相同的人们所构成，位置非常分散，要聚合在一起都比较困难，谈何用一个声音说话。
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一个竞争性的出租车市场可以让消费者获益，但是出租车数量的增加给每个个人带来的好处却很有限，不足以让他们产生参与政治事务的动力。还有，消费者是非常分散的，很多人还住在城外，集体行动的成本过于高昂。此外，要他们每个人都搞清楚事情的细节也非常麻烦——比如，出租车主和市政府维护现状的主张是真的有道理，还是他们不过是用油腔滑调来掩盖自己的丑陋企图。除了这种“理性无知”以外13，由于每个消费者都希望其他人采取政治行动，自己可以免费搭车，所以大众将表现得更加漠不关心。
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相反，出租车行业的竞争是否开放对于每个出租车主来说都关系重大，因此他们有积极的动力去表达自己的政治主张。车主们就形成了一个小而集中的群体，很容易开展协调行动。结果导致，即使在民主制度下，他们的私利也会占据上风，造成了缺乏效率的竞争管制。
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看到缺乏效率的现象，经济学家就不免要考虑有没有改善的办法。既然出租车主这样有政治势力，那么可否通过经济上的赎买让他们放弃特权呢，比如由全体顾客给他们一定的补偿。如果能够这样做，大家的情况都可以得到改善。但是很不幸，这样的赎买并不会发生。原因之一在于，如果要达成这样一个赎买交易，大众就会明白事情的真相，出租车主限制竞争的虚假理由就会被揭穿（因为，如果给钱他们就愿意放弃特权，那么增加出租车牌照自然不会带来世界末日），一旦明白了事情的真相，公众就不用再通过赎买，只需要在议会投票就可以增加牌照数量了，这样，出租车主就将赔了夫人又折兵。更普遍地讲，政治特权通常是非常隐秘的，不容易被交易，交易会毁掉特权自身14。现在让我们回到主题，利用这样一个理论来解释金融市场的发展所遇到的阻碍。
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反对金融发展的小集团
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金融市场发展给社会带来了诸多好处，那么还会有人反对它就比较奇怪了。其实，金融市场发展的结果不总是多赢的局面，它会给有的人带来威胁。
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例如，在一个国家已经建立的大型工业企业，这个群体我们称为工业既得利益集团。在稳定的时期，这些既得利益集团并不需要发达的金融系统来帮助他们获得资金，因为他们可以从现存的产业中获得收入——如大多数企业那样——来投资新的项目，而不需要外部的资本市场。即使他们的现有产业不能为投资提供足够的现金，他们也可以用自己雄厚的资产和商誉作为抵押来取得贷款。我们已经知道，即使金融体系非常原始，只要有足够抵押和声誉，银行家也会愿意提供资金。所以即便金融系统很不发达，工业既得利益集团也不会受到资金缺乏的困扰。
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相反，金融市场的发展有可能损害他们的利益。我们在第5章里谈到，金融市场的发展会促进竞争，而竞争将消耗既得利益集团的高利润。金融发展也要求企业提高财务透明度，这又直接破坏了既得利益集团通过关系来维持生意的传统方式。例如，1991年，加拿大税务当局允许布隆夫曼家族把20亿加元转移到美国，而不需要支付资本所得税。审计署长抱怨这笔交易“有可能破坏了税务法”，而政府的财务委员会则指责他侵犯了布隆夫曼家族的隐私权15。与此相似的是，在印度，一个借款人可以从一家国有银行获得贷款，拒不还贷，然后再到另外一家国有银行申请贷款。而银行之间并没有共享违约者的信息，部分原因在于法律禁止扩散有关违约者的信息（最终该法律被废止）。违约者的个人隐私和借款能力居然比公众的储蓄资金的安全更加重要，在既得利益集团所控制的经济里，这似乎是自然的。
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处于既得利益地位的金融家同样也不赞成变革，因为金融市场的发展固然可以为他们带来更多的业务机会，但同时也会削弱他们的相对优势。在信息披露和法律执行不理想的环境里，融资活动要么是有抵押的，要么是以关系为基础的。既得利益集团的金融家通过广泛的非正规接触来获得信息，而不是通过公共资源。他回收贷款的途径也不是通过正当的法律体系，而是通过威胁和哄骗，利用他在多年的时间里积累的各种不正当的影响力。他的借贷能力的关键，当然是与很多重要人物的关系，包括企业经理、其他贷款人、供应商和政客等，同样重要的是他对于顾客的金融资源的垄断能力，使得他一旦停止贷款就会对顾客构成巨大威胁。所以，如果没有关于借款人信用记录的公开资料，借款人就不得不依赖于他，这对于维护他的垄断权力是有益的，因为其他金融家在与该借款人接触时会感到忧虑，担心原来的金融家认为他的风险过高，才放弃对他的支持。
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不透明的借款人历史和不充分的法律基础给新的竞争者进入金融业制造了很大的障碍，而既得利益者可以坐享丰厚的利润。相反，充分的信息披露和公正的法律执行可以使竞争环境更加公平，降低进入金融业的门槛，既得利益者原来的顾客关系的重要性会下降，而信用评估、风险管理将成为必需的经营技能。因此，金融市场的发展不但会带来新的竞争，给既得利益者的盈利水平和顾客关系带来压力，而且使得他们自身的技能——人力资本——过时和贬值。
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