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家计调查的双重失败
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家计调查的做法之所以是错误的，有如下两个主要原因。第一个原因涉及家计调查型福利退出所造成的高边际税率效应，再加上现行的所得税率和社会保险税率。这会导致出现下面的情况：人们不太可能通过提高总收入来提高家庭实得收入。英国莫里斯委员会的下列计算形象地说明了由此产生的贫困陷阱：“一旦人们年收入达到6420英镑（相当于按照国家最低工资标准一周工作22个小时），税收抵免就开始减少，而这会导致（边际税率）上升39个百分点，达到70%……对于有两个小孩和一名全职就业者的家庭而言，一旦他们年收入达到28150英镑，边际税率将达到70%（从31%提高）”。后者相当于按照国家最低时薪标准的2.5倍一周工作40个小时，而这证明有很大的收入区间会受到影响。3自那以后，这一福利制度改为人们领取普享型福利，不过要适用于净收入边际税率，即65%。如果一个人需要缴纳所得税和雇员国家保险费，则累积边际税率达到76.2%，依然构成贫困陷阱。
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在过去，人们并不在意高边际税率对低收入人群的影响，因为他们认为许多人几乎无法决定自己的工作时间或工作强度。不过即便过去情况真的如此，由于当今劳动力市场流动性变大，情况已不再如此。自雇就业数量的增加，仅是我们应更加重视家计调查可能产生的抑制效应的其中一个原因，还有其他考虑因素推动我们更加重视这种抑制效应。上述案例假设家庭只有一人就业，但今天更为普遍的情况是夫妻两人都挣钱养家，并且高边际税率适用于夫妻两人，这导致潜在的抑制效应加倍。此外，正如第7章所讨论的，边际税率不仅仅涉及激励问题：我们还应通过内在公平来评判实得工资因为收入增加而出现的变化。公平涉及努力和回报之间存在的显性联系：当人们通过增加工作时间、承担更多责任或从事第二份工作而获得酬劳时，他们应当能够保留合理份额的酬劳。
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人们担忧家计调查力度加大的第二个原因，是并非所有有权享受福利的人都会领取福利金。与社会保险福利和儿童津贴不同，家计调查型福利未能达到接近100%的覆盖率。不在少数的人本来有资格领取福利，但他们却没有这么做。题为《欧盟2008年社会状况》的报告引述了奥地利、丹麦、芬兰、德国、希腊和葡萄牙的情况，4并得出结论认为，“未领取福利的情况似乎广泛存在”。马诺斯·马察加尼斯等人（Manos Matsaganis、Alari Paulus和Holly Sutherland）在这份欧洲评估报告中指出，荷兰各种家计调查型福利的领取率在72%—81%之间，而葡萄牙为72%，法国在65%—67%之间，芬兰在50%—60%之间，奥地利为44%，德国为33%，爱尔兰为30%。5在美国，有关劳动所得税抵免的正式研究报告发现，2005年税收抵免的使用率为75%。6《穷人和最贫困人群》的一项重要研究结果就是有关英国人未能领取福利金的问题。该书在1965年轰动一时，推动了儿童反贫困行动组织的成立。7自那以后福利金领取情况有所改观，不过在2010—2011年间，英国儿童税收抵免使用率的中位数估计为83%。这意味着很大一部分符合条件的家庭（120万家庭）未能从这一项目中受益。8尽管国家和地方大力宣传福利金的情况，但未能领取福利金的情况仍然存在。
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福利金未被领取的情况持续存在，引发了人们对依据家计调查机制的反贫困战略提出严重质疑。人们可能出于误解而没有领取福利金。有人因为之前被拒绝过，认为他们仍不符合条件，而事实上因有关资格条件的规定或他们自身情况发生了变化，他们已经符合条件了。由于家计调查方式存在着内在的缺陷，福利金未被领取的情况在不断增多。首先，收入评估的内在复杂性阻碍了人们领取福利金。人们只要和福利事务部打过交道，就会知道填写表格十分麻烦，特别是对教育程度（包括电脑知识）有限的人来说。2013年，英国儿童税收抵免申请表长达10页，随附的注释则有18页。在领取福利时，需要提供申请人雇主的信息和儿童抚养人的登记信息。搜集整理相关信息和填写表格需要时间，而时间是稀缺资源。人们不领取福利可能是他们在发现自己“时间贫乏”时所做的理性回应。9第二个内在原因是，与普享型福利不同，人们认为领取家计调查型福利是件丢脸的事情。在英国，这一直是人们所关注的问题。1824年，当劳动者工资特别委员会问询从事农业生产的工人托马斯·斯马特（Thomas Smart）是否申请补助时，他回答说：“我从没有申请过。我也尽量不去申请。”10我们生活在迥然不同的时代，但下列情况没有发生变化，即一个转移支付项目能否有效地提供收入补助，取决于潜在受助人对此类补助的态度。由于新闻媒体对受助人的负面报道，以及政客的负面评论，这一问题进一步尖锐化。如果领取福利金被视为失败的标志，如果此类福利金的管理方式与21世纪有关人性尊严的理念相悖，那么这一制度就不再适用。福利金未能被全部领取，这可以被视为矿井下病恹恹的金丝雀：警示我们社会保障制度存在着严重的缺陷。
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迄今为止得出的结论
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我应明确说明我的观点。我并不是说所有的家计调查型转移支付都必然效率低下。在许多国家，它们在降低减贫的风险和广度方面发挥着重要的作用。在1997—2010年的工党执政期间，英国如果没有扩大家计调查型税收抵免项目，那么在减少儿童贫困方面取得的成果就不会那么显著，而且不平等问题可能更为严重，这是毫无疑问的。家计调查型转移支付项目聊胜于无。不过我认为家计调查型的做法存在缺陷。为了找到可持续的长期解决方案，我们需要探讨其他可供选择的方案，即经过改革的社会保险，或者基本收入。这就是为什么英国战后福利国家之父威廉·贝弗里奇会将社会保险视为其社会保障计划的基石，认为英国应在不进行任何家计调查的情况下，将福利作为一种“权利”提供给民众，这凸现了“公众对任何类型家计调查的抗拒力度”。11不过在讨论社会保险之前，我将先讨论基本收入的替代方案。
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不平等，我们能做什么 [:1704626092]
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儿童津贴的主要作用
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在不考虑家庭就业状态或财力的前提下为所有儿童提供补助，那么这一补助属于对儿童的基本收入。从这个角度而言，许多国家确实存在基本收入制度。在我看来，可观的儿童津贴对于任何旨在减少不平等的项目而言都是非常重要的。在提出上述论点时，我并不认为现金转移支付优于服务。我认为儿童津贴与针对儿童救助的基础设施和服务是相辅相成的；有关现金转移支付和实物福利项目的改进工作应同时进行。芝加哥大学诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼曾指出：“今天我们为弱势儿童投入，这将促进社会流动性，创造机遇，并促进建设一个健康、活力和包容性的社会和经济。”12他恰如其分地强调了高质量的早期儿童项目投入所带来的未来回报。与此同时，我们还需要考虑儿童及其家庭的现状。他们手头也需要现金。
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对没有普享型儿童津贴项目的美国和其他国家而言，有关儿童津贴的提议是一个挑战。正如蒂莫西·斯米丁等人（Timothy Smeeding和Jane Waldfogel）所指出的那样，美国和英国儿童贫困趋势之间的比较进一步凸显了这个挑战。图8.2显示了两国儿童贫困率不同趋势的走向。在衡量儿童贫困率时，我们采用了由不变购买力所确定的贫困线。在美国，这一贫困线是官方贫困指标，即1998—1999年间中位数收入的30%。这显然低于英国设定的50%的标准。13因此我们应该重点关注随着时间流逝而发生的变化。英国在20世纪90年代大幅减少了儿童贫困现象。与此形成对比，美国未能大幅减少儿童贫困率。虽然在一段时期内（克林顿执政期间），美国儿童贫困问题有所缓解，但是整体情况令人失望。在美国，2013年的儿童贫困率比1969年高出1/3。劳动所得税抵免等现有政策未能取得成效，需要出台新的措施。
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图8.2 1969—2014年间美国和英国的儿童贫困率
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注：该图显示了生活在贫困中的儿童（未满18岁）的百分比。在美国，贫困代表着生活在官方设定贫困线以下。在英国，贫困被定义为收入为1998—1999年中位数收入的50%及以下。
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正如图8.3所示，许多国家面临着儿童贫困问题。图8.3采用了更为常用的相对贫困标准，即现代收入中位数的60%（标准选取的差异可以解释为什么英国和美国的数据比图8.2中要高）。2010年时，有一半国家的儿童贫困率达到20%或者更高。为了应对这一挑战，我认为应大幅增加向有孩子的家庭所提供的现金补贴。那么对此应该采取什么样的形式呢？在面对儿童贫困问题时，人们自然而然的一个反应是将补贴定向发放给低收入家庭。不过，我们刚刚论述了家计调查制度的缺陷；除了上述原因之外，我还要提及代际和性别公平问题，这些在后面将会予以解释。由于此类因素的影响，我认为应该在不考虑家庭收入的情况下，向所有儿童提供儿童津贴。对于英国，我们应废除高收入家庭没有资格领取儿童津贴的规定，该规定导致约有70万儿童不能领取儿童津贴。14与此同时，我支持柔性渐变的做法，而这可以通过对儿童津贴征税得以实现。高收入家庭可以领取这一津贴，但须对他们征收所得税。如果夫妻两人各自纳税，而不是联合纳税，则应向领取儿童津贴的一方进行征税（通常儿童津贴是支付给母亲）。虽然儿童津贴数额可观，但需要纳税，再配合第7章建议的累进税制，就能够有效地确保所有家庭承担的家庭责任获得社会的认可，同时为低收入人群提供更多的补助。如果将所得税逐步从25%上调至65%，则富裕家庭所领取的儿童津贴净值将不到处于最低税阶家庭的一半。
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图8.3 2010年特定国家的儿童贫困率
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注：该图显示生活在贫困当中的儿童（未满18岁）的百分比。各国将收入低于等值可支配收入中位数的60%定义为贫困。
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支持儿童津贴的理由
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支持普享型（但应税的）儿童津贴，这似乎在公然挑战许多国家所支持的家计调查型福利的政策建议。在英国，财政研究所提议了一项家庭支持综合方案。该方案通过开展收入调查，锁定低收入家庭为支持目标。这一研究报告是为詹姆斯·莫里斯爵士所主持的评估工作准备的。该研究报告引用了莫里斯的一篇有关最优所得税和收入维持制度设计的极富影响力的论文。15收入调查相当于提高边际所得税率，因为一个人每多赚一英镑，就意味着他领取的家庭福利金略有减少，直到这一福利金减为零。通过这种方式，成本得到控制，并且能够在不对富人增税的前提下帮助有工作的穷人。对于收入调查策略和我所建议的儿童津贴策略之间的区别，可以通过边际税率达到最高点时的情况进行说明。当进行收入调查时，低收入人群所面临的边际税率最高；如果采用本文所建议的替代方案，则中高收入人群将面对最高的边际税率。需要记住，边际税率更高并不代表着平均税率更高，并且许多中等收入人群可能生活比较优渥。莫里斯提出的有关最优税收方案的建议则指出，在适用对象人数相对较少或者人们对边际税率反应不大的情况下，应提高边际税率。这个观点更有利于两项策略中哪一种，要取决于下列的经验事实，即收入分配情况和税率反应的差异。不过有实证研究发现，随着人们收入增加，劳动力供给也相应下降，这意味着当收入水平增加时，应相应上调边际税率。这正是本书所建议的。16
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此外，这两种方案存在的第二个重大区别是：儿童津贴计划将继续向不同收入水平的、所有有孩子的家庭进行转移支付。这意味着我们需要讨论公平问题，不仅仅是富人和穷人之间的公平问题，还有有孩子家庭和无孩子家庭之间的公平问题。我们需要考虑我们的社会是如何看待有孩子家庭和无孩子家庭——标准的经济分析是不会讨论这类问题的。在其他条件均等的情况下，当身为父母的人和无孩子的人同样领取到1英镑时，我们是否应该更加重视前者所领取的这1英镑呢？一些人的回答是否定的，认为当今为人父母只是“选择了一种生活方式”，并且无论是否为人父母，人们都应享受同样的待遇。对于做出这样判断的人们来说，取消高收入人群的儿童津贴可能是他们更中意的政策，因为那样做意味着拿走富裕人群的一部分收入。然而，这一“生活方式选择”根本没有考虑到儿童的福利。17很多人认为这是不可接受的。如果从社会角度判断，儿童当然有自身的权利，理应受到考虑。带着一个孩子的人应被算为两个人。正如第1章所讨论的，在进行概率分布分析时，人们广泛采取的做法是依据家庭组成结构的不同来调整家庭收入，而有关生活方式选择的观点则与之背道而驰。在今天，我们不能忽视儿童，理应考虑他们的权利，并且儿童是未来的希望，他们的权利也理应受到重视。对代际公平的需求进一步强化了这一点。总之，上述考虑因素意味着我们应向所有收入水平的、有孩子的家庭进行转移支付。
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公众辩论显然已涉及“儿童的权利理应受到重视”这一观点。在一篇探讨为什么许多人只生育一个孩子的新闻报道中，英格兰的一位因为收入较高而不能领取儿童津贴的母亲谈道：“我们觉得政府在惩罚我们。我们根本得不到任何帮助。没有儿童津贴，没有工作税收抵免，也没有产假，什么都没有。我们不得不独自承担一切。”18她这一番话或许还表明，儿童津贴问题拥有重要的性别特征。社会转移支付的一个目标，是弥补许多妇女在劳动力市场所面临的劣势。当英国推行儿童津贴政策时，其意图首先是向生儿育女的母亲提供这一津贴，是为女性提供帮助。儿童津贴为母亲提供独立的收入来源，而基于夫妻联合收入情况的家计调查型福利是无法提供这一帮助的。
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出于上述理由，我认为如果向所有儿童发放应税的儿童津贴，且这一津贴的水平较高，足以为减少儿童贫困做出重大贡献，则该津贴可以在任何旨在减少不平等的战略中发挥不可或缺的作用。
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建议12 应向所有儿童发放较高水平的儿童津贴，并将这一津贴纳入应税收入。
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