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新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架 回应 发展思维3.0：未来的路
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第二次世界大战之后，为了帮助发展中国家实现工业化，减少贫困，缩小它们与发达国家的收入差距，发展经济学应运而生。但是，根据它的建议来制定经济政策的发展中国家没能实现预期目标。在发表于最近一期《世界银行研究观察》的一篇题为“新结构经济学：反思发展问题的一个理论框架”的文章中（这篇文章重印在本书的第一章），我综合了半个世纪以来发展经济学提出的各种发展思路，并且对发展经济学的未来做出了展望。在这期刊物上，安妮·克鲁格、丹尼·罗德里克和约瑟夫·斯蒂格利茨也对这篇文章进行了深入的讨论。我对此感到非常荣幸和幸运，因为他们是这个领域最受尊敬的专家和最杰出的思想者，他们中的两位碰巧还是我的前任——世界银行的首席经济学家。
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我的主要观点是，把发展经济学作为现代经济学的子学科而发起的早期研究者们主要关注的是市场失灵，倡导旧结构主义的、国家主导的发展政策。这些政策未能合理地考虑比较优势，也没能创造有竞争力的产业。而受到新自由主义思想启发的第二波发展思潮，关注的是政府失灵，提出了华盛顿共识型的政策，然而这种政策也失败了，未能在发展中国家实现可持续的、包容性的增长，也没有能够实现减贫。
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回顾工业革命以来所有成功经济体的发展史，我提出了一个一般的分析框架，作为第三波发展思潮的一部分。这个分析框架着重考虑由禀赋结构和比较优势的改变驱动的结构变化。这套框架作为新结构经济学的一部分，将有助于国家在结构转型中起到积极作用。它也要求政策制定者在围绕市场功能设计和发展战略实施的方面更加专业一些。
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不出所料，安妮·克鲁格、约瑟夫·斯蒂格利茨、丹尼·罗德里克和我都认可重新掀起发展战略讨论的重要性和必要性，尤其是在目前全球金融和经济危机的情况下。但同时我们在经济史和经济理论带来的经验和教训上也有着微妙却又重要的分歧。
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我与安妮·克鲁格最大的分歧在于对如下问题的回答：根本性的技术变迁和产业升级（我认为这二者是增长机理的核心，对于增长机理至关重要）是否必须在经济发展的早期进行？她认为，“只有到了经济发展过程的后期，在农村劳动力被大量吸收之后，产业升级才成为工业增长的主要内容。这种升级的大部分发生在现有企业，是这些企业对真实工资上升、资本成本下降的反应，也是它们在国际市场上学习的结果”。我对经济发展的看法有些许不同：非熟练的农业劳动力向非熟练劳动密集型产业转移就是结构变迁的一种形式，而这种结构变迁是不会自发进行的。我认为政策制定者应该采取积极行动以管理劳动力需求：政府确实需要促进现有的和新兴的非熟练劳动密集型产业沿着新结构经济学所指出的路线增长。没有这样的行动，许多农村外出移民将会失业，就像非洲、拉美和许多其他发展中国家的情形一样。在劳动力市场的供给方，政府也需要提供基本的教育和培训，以促使农村外出移民适应新的工作环境，满足工业部门的要求。另外，那些成功赶超的国家可以在它们的农业剩余劳动力枯竭之前很久就开始进行产业升级。中国就是这样的一个例子。2009年，中国有39.1%的劳动力在农业部门工作，这一问题在当时的学术界引发了激烈的讨论。一些经济学家怀疑中国是否已经达到了所谓的刘易斯拐点，即用尽了它的剩余劳动力。但是，中国产业迅速和持续的升级仍在继续，典型表现是向美国出口的高质量、多品种的产品。类似的情况发生在1980年的韩国，当时韩国有34%的劳动力处于农业部门。但是，韩国当时不仅已经进入了消费电子产业，还进入了造船业、汽车制造业、存储芯片等行业。
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我完全同意安妮关于提高农业生产率和工业化进程必须同时进行的观点。但是，要提高农业生产率，增加农民收入，政府就必须积极地引入农业新科技，提供扩展服务，提高灌溉水平，扩大市场渠道。政府还需要创造条件促进农业多样化，以生产出更多具有高附加值的经济作物。
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安妮同意“应该由市场来决定比较优势，而且政府有责任保证一个合理的激励体系，并且提供相应的基础设施（包括硬件和软件基础设施）”。但是她明确反对以促进特定产业的发展为目标的政府干预，并且问道：“为什么在分配稀缺资本时，使得一些活动具有很好的基础设施而其他的却基础设施不足？”
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事实上，对发展中国家制定成功的发展战略来说，甄别新产业和优先利用政府资源来发展这些产业都是至关重要的。为什么呢？因为基础设施的改善往往是产业专用的。看看非洲国家最近一些成功的案例，你就知道甄别产业的必要性：毛里求斯的纺织业，莱索托的服装业，布基纳法索的棉花产业，埃塞俄比亚的鲜切花业，马里的芒果产业和卢旺达的猩猩旅游业。它们都需要政府提供不同类型的基础设施。把埃塞俄比亚的鲜切花运往欧洲拍卖地点需要在机场和正常航班上有冷藏设备，而毛里求斯的纺织品出口需要港口设施的改善，二者需要的基础设施显然不同。类似地，莱索托服装产业所需的基础设施，与马里的芒果生产和出口，或者卢旺达用以吸引猩猩观光者所需的基础设施是完全不同的。因为财政资源和实施能力的限制，每一个国家的政府必须设立优先级，以决定哪些基础设施应予优先改善，以及公共设施的最优位置应设在哪里，这样才能取得成功。邓小平在中国向市场经济转型初期就解释了这种实用智慧，他同意允许一些地区和人们先富起来，最终使所有中国人能实现共同富裕。这些地区和产业的增长能够提高财政收入，从而使得政府以后有更多的资源来为国内的其他地区改善基础设施。
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还有别的原因使得有必要甄别新的部门或商业链并为基础设施投资设立优先级。要在全球化的世界市场中具有竞争力，一个新的产业不仅需要符合国家的比较优势以尽可能地降低生产要素成本，还需要尽可能降低与交易相关的成本。为什么呢？假设一个国家的基础设施和商业环境很好，产业升级和多样化自发地发生，如果没有政府协调，企业可能会进入很多与国家比较优势一致的产业。这样做的结果是，大多数产业不能形成足够大的产业集群，因此不能在国内和国际市场上具有竞争力。在许多产业失败之后，可能会最终出现少数产业集群。但这样的试错过程会非常漫长和昂贵。它减少了单个企业的预期回报，也削弱了产业升级和多样化的激励，减缓了国家的经济发展速度。因此发展中国家的政府必须甄别和选择那些与国家比较优势一致的新产业，使用政府的有限资源为精心选定的少数产业改善基础设施，为先驱产业提供合适的激励，并且协调这些产业中各个私营企业的相关投资行为，以便快速地建立产业集群。政府是否这样做可以解释为什么一些发展中国家能够几十年保持8%甚至更高的增长，而其他大多数国家则不能。
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我同意安妮的观点，即成本—收益分析是一个很好的工具，它应该被用来评估每一个基础设施项目的潜在价值。这样的分析为评估其他竞争方案的有效性提供了依据，并且有助于做出更好的公共投资决策。它迫使政策制定者提供定量的数据来支持定性的观点，因此对于提高社会福利来说是一种非常宝贵的技术。但是它本质上是微观的。如果没有甄别那些有潜力的产业、这些产业的所在地和所需的基础设施，政策制定者就会面临过多可行的项目，它们都需要严谨的成本—收益分析。而且，对于每一个公共投资项目，会有很多无形的成本和收益，其价值很难评估。众所周知，这种分析的结果对贴现率非常敏感，用于决定未来收益和成本的信息也受限于当前的知识。
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