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第一个因素来自政府领导人的理念。[5]在大多数发展中国家，政府在经济结构的构建中起着至关重要的作用。自然，高层领导人的观念会对该国的金融结构产生决定性影响。一个例证就是在多数发展中国家内广泛存在的金融抑制。这类国家往往对银行业采取限制准入政策，控制利率，并干预信贷的配置。结果造成银行业被几家大银行垄断，资金主要流向大企业。而在经济体中具有比较优势的小企业却基本无法取得贷款，只能依靠内部资金，或者以非正当渠道进行外部融资。
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为什么这些国家会采取如此明显低效率的金融政策？政府错误的发展战略很可能是导致这些抑制性政策和金融体系扭曲的主要驱动力。[6]如果政府优先发展的并非那些由要素禀赋结构内生决定的具有比较优势的产业，它只能采用扭曲市场的政策使稀缺资源流入其优先发展的行业。政府干预和随之而来的金融抑制政策自然就不可避免。由于制度变迁存在惯性，这些扭曲的政策对金融体系演进的影响可能是漫长的。
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中国是一个很好的例证。20世纪50年代，中国要素禀赋结构的特征是资本极度匮乏、劳动力数量庞大。然而，政府却雄心勃勃地采用了一种与比较优势背道而驰的发展战略：优先建立和发展重工业。为了推动资本密集度非常大的重工业的发展，政府不得不有意地扭曲各种产品和生产要素如劳动力、资本和外汇的价格；以政府的计划体系取代市场机制来控制生产要素的配置；将私有企业国有化；以人民公社的形式将农业生产集体化。在中央计划经济体制下，银行被关闭或合并入中国人民银行，直到20世纪70年代末它一直是全国唯一的金融机构。20世纪70年代后期改革开放以后，政府采用双轨制进行过渡：一方面，为原来优先发展领域的企业提供暂时的补贴和保护；另一方面，对符合比较优势但在旧发展战略下被压制的一些行业取消准入限制。作为经济改革的一部分，四大国有银行在20世纪80年代初成立。十几家股份制商业银行也在80年代末和90年代初建立。但是利率仍处于国家控制之下，国内银行业准入也依然受到严格限制。四大国有银行的市场份额虽然已经缓慢下降，但仍占据主导地位。由于实际金融结构与最优产业结构之间的严重错配，劳动密集型的小工商企业很难获得信贷，抑制了国内就业机会的创造，并导致收入分配差距扩大。
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实际金融结构背离最优的第二个原因来自于那些深信金融自由化的好处并相信金融体系可以跳跃式发展的政策顾问们。作为纠正金融抑制的政策处方，金融自由化被理论家们广泛接受并在许多发展中国家付诸实践。虽然金融抑制政策理应被去除，但是某些新的容易被忽视的政策扭曲可能在金融自由化过程中被引入。在发展中国家构建和发展与发达国家类似的金融体系的建议并不罕见。金融市场高度活跃的英国和美国的金融体系经常被树为发展中国家应该追随的榜样，这个榜样往往被金融市场那所谓的优越性赋予了合理性。于是部分低收入小国渴望发展证券市场，将小银行合并成大银行，并抑制地方性银行的发展。
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然而，正如新结构观点所认为的——而且已得到实证支持——低收入国家的最优金融结构系统性地有别于发达国家。模仿发达国家的金融模式既不会提升金融体系的效率，也不能带来更优的经济表现，相反甚至可能引发破坏性后果，譬如金融危机。而且此类政策建议与那些发达国家自身在工业化时期的增长经历也是不一致的。例如，在英国工业革命时期，工业企业通常规模很小，在初创和扩张阶段主要依靠内部融资。在外部融资方面，个人接触扮演至关重要的角色。银行在工业领域长期投资上的融资作用不大。英国的银行往往是小规模、地方性的，办公地点也很少，这种局面最少一直维持到19世纪中期。英格兰的银行合并运动直到19世纪60年代才发展起来，其顶峰位于19世纪80年代末到90年代初。
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再来看资本市场。历史证明直到19世纪末，资本市场才开始在工业生产融资方面发挥重要作用。在1890年之前的美国，工业企业数量多、规模小，以独资为主。除煤炭和纺织业以外的工业证券几乎无人知晓。直到1887—1904年兼并浪潮以前，工业优先股流通的资本市场并未发展起来。普通股公开市场的发展则更晚。因此，虽然今天金融市场是英美金融体系的关键组成元素，但在经济发展的早期却并非如此。根据Cull et al.（2006）的研究，在19世纪及20世纪早期，正是各种地方性金融机构的出现才满足了北大西洋核心区国家中中小企业的需要。这些机构能够深入当地的信息网络，从而将贷款发放给那些因太年轻或规模太小而无法从大的中心银行获得资金的企业。
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第三个导致实际金融结构背离最优金融结构的原因是政治因素，观点来自Calomiris and Haber（2011）对银行危机（此时的金融结构显然不是最优的）的讨论。许多银行欠发达的经济体重复地犯草率发放贷款的错误：一旦一轮危机结束，银行旋即将有限的贷款继续错误地分配给违约可能性很大的企业和家庭。原因何在？Calomiris和Haber借助政治经济学的分析，解释了为什么会普遍存在信贷对象过于狭窄的不稳定的银行体系。关键原因在于，每当涉及银行系统的操作，政府官员就面临内在的利益冲突，这种冲突造成了银行体系不稳定和信贷供给不足。具体而言，政府一方面对银行实施监管以控制风险，另一方面它们又将银行视为有风险的公共资金的源泉（通过从银行借款和对银行征税）。此外，政府一方面需要执行债务合约、惩罚违约借款人，一方面还需要借款人的选票和政治支持。最后，当一家银行破产时，政府通常让债权人承担损失，然而它们的政治生命又系于最大的债权人群体——存款者手中。这些利益冲突意味着，对银行业的调控政策通常迎合了支持政府的政治联盟的利益诉求。
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政治经济学的分析框架对理解某些历史案例（苏格兰、英格兰、美国、加拿大、墨西哥和巴西等）中的银行业结构十分有用。在上述国家中，无论政府的组织形式如何，一旦具有生命力的政治联盟形成之后，银行业结构的演化方向也就决定了。将这一理论框架运用到历史案例研究中可以获得一些结论。首先，造成银行业准入障碍的政治联盟的性质是因政治体制而异的。在专制体制下，很容易组建一个严格限制银行业准入的稳定的政治联盟，部分原因是潜在借款者在政治过程中没有话语权。因此，专制体制下的银行体系只能将贷款发放给政府和由政府看中的银行家精英们把持的企业。然而，这种专制制度下狭隘的贷款配置未能使银行业变得更稳定：在经济困难时期，银行内部人会和政府一起剥夺与这一政治联盟（即少数的股东和存款人）关系松散或根本没有联系的企业与家庭的财产；在极度困难时期，政府甚至会（实际上也发生过）剥夺银行内部人的财产。
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政治普选让广大公众拥有话语权，使得只向精英群体发放贷款的银行体系难以为继。但是，普选也不一定能确保银行业的稳定。借款人把选票投给自己利益的代言人，他们当选后将扩大信贷供应量，改善信贷条款，并在选民难以偿还时豁免债务。事实上这就是美国次贷危机的根源。不管在何种政治体制下，银行系统都是很脆弱的。只有极少数国家能够同时实现银行业的稳定和向大众提供的信贷供应，因为这样的结果要求政治体制不仅允许大规模普选，而且能充分限制执政党的权力和决策随意性。
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为弄清楚实际金融结构是否具有偏离最优结构的倾向，Cull and Xu（2011）分析了从私人信贷市场发展中获益较多的企业类型。具体而言，他们在劳动力增长方程中引入私人信贷变量（即私人信贷占GDP的比重）和企业特征量（如规模、资本密集度等）的交互项，并在企业层次上进行回归。研究发现，并没有证据显示低收入国家的小企业从私人信贷市场获益最多。相反，随着私人信贷发展，资本密集型大企业的劳动力增长率上升更多。因此对低收入国家来说，大规模资本密集型企业从银行业发展中受益更大。这表明实际金融结构偏离最优金融结构的可能性很大。具体而言，发展中国家的银行很可能将大部分贷款放给大规模的资本密集型企业，使得少数精英企业快速成长。这种情况可能源自于银行业结构过于集中、被大银行主导，而大银行只放贷给大企业（Lin，Sun and Jiang，2011），或者是政治家和银行内部人之间的政治结盟限制了银行业的准入，导致大银行占据统治地位，而这些大银行只为与其关联紧密的内部企业（往往是大规模且资本密集的）提供贷款（Calomiris and Haber，2011）。
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结语
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为什么不同国家的金融结构千差万别？金融结构是否影响经济发展？对这些问题的研究已有了一些进展。传统理论认为金融结构对经济发展无关紧要，而传统的实证研究的共识是决定整体经济绩效的是金融深度而非金融结构。
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一些近期的研究却认为，金融服务内生于产业结构，产业结构又是由相对要素禀赋结构决定的，每个具体的发展阶段都有其特定的最优金融结构。这一观点得到了最近的某些实证研究结果的支持。具体而言，随着一国的发展，银行业和证券市场都变得越来越庞大、活跃，但是证券市场的相对重要性在提升。而且，在发展过程中，经济发展对银行发展指标的变化的敏感性逐渐降低，而对证券市场发展指标的变化的敏感性在提升，因此证券市场服务的相对需求将上升。此外，实际金融结构对最优结构的偏离值与国民收入水平存在显著的负相关关系。企业层面的证据表明，银行业的发展对低收入国家的经济有非常强劲的影响，尤其在外部融资依赖性强的产业表现得特别明显；而在高收入国家，证券市场发展对经济的影响则十分强烈。另外，银行（相对于证券市场）在降低发展中国家贫困率上的作用更大，尤其是在制度建设薄弱的国家。另一方面，没有迹象表明发展中国家的小企业从银行业发展中获益更多，因为实际金融结构往往背离最优结构。
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上述结论具有重要的含义。第一，随着经济发展，最优金融结构将向市场主导型的方向演进。第二，新的实证结果表明，在经济发展的不同阶段，能够较好推动经济增长的金融结构确实也是不同的。这些发现都表明，可以把金融结构作为独立的金融政策。如果最优金融结构是随着经济发展而变化的，那么在发展过程中就应该适当调整金融政策和制度。第三，政治、法律渊源、当政者的理念都可能引起一国的实际金融结构偏离其最优值，从而导致经济效率和福利的损失。因此，如果能够更好地理解最优金融结构是什么，以及偏离最优金融结构可能引起的效率与福利损失，就有可能在实际金融结构的决定中减弱政治性和理念性因素的影响。
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