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拨云驱雾的学术探讨经历了几代人的努力。20世纪30年代顾颉刚撰写《两汉州制考》[30]，谭其骧也陆续发表相关研究[31]，这些研究后来经谭其骧整理补充，写入《中国大百科全书》[32]，曾一度被学术界视作定论。但汉代监察区经历了复杂的变化过程，梳理历史文献，有关记载并不像已有研究结论那样简单划一。十三刺史部的设立，本是西汉政治中的重大举措，恰好发生在司马迁撰写《史记》的年代，《史记》当中理应有所记述。可是令人遗憾的是，太史公所撰《今上本纪》早已佚失不传，今本《史记》之《孝武本纪》，乃是两晋间人用《封禅书》补缀而成的赝鼎。[33]因此，在今本《史记》中找不到有关十三刺史部的记载。传世文献中最早记述汉武帝十三刺史部设置情况的史料，是东汉班固编纂的《汉书》。《汉书·地理志》对十三刺史部有如下记载：
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汉兴，因秦制度……至武帝攘却胡、越，开地斥境，南置交阯、北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并夏、周之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部，置刺史。[34]
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顾颉刚认为《尚书·禹贡》九州，即冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州（汉武帝改雍州为凉州，改梁州为益州），加《周礼·职方》九州中的幽州和并州，再加上北逐胡人和南征越人后分别设置的朔方和交阯两个刺史部，合之即为十三刺史部。令学术界困惑的是十三部并不能解释《汉书》相关记载的矛盾，这一切都告诉我们历史的真相也许更为复杂；面对这些，顾颉刚、谭其骧等学者也曾存在疑惑，但最终还是将其整合在上述系统之中。打破传统观点，将研究引向新阶段的是辛德勇《两汉州制新考》[35]。
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针对上述疑问，辛德勇《两汉州制新考》获得了接近事实的认识，即西汉时期作为监察区的刺史部设置并非一步到位，其间经历从视察区到监察区，并与治安区、行政区交融的过程，因此武断地肯定汉武帝元封五年（前106）设十三刺史部，必然出现上述疑问与矛盾。
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君王监察地方的制度，始自战国时期。与监察制度相平行，战国时期还施行君王视察地方的制度；与这一制度相关，西汉各州就是从汉文帝前元十二年（前168）作为视察区出现的，当时州域依《禹贡》冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍九州设置并划分，但作为视察区的时间很短，一年之后文帝又将其用作监察区域，派遣官员分州出刺诸郡，九州视察区由此与监察区合而为一。
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汉武帝元封三年改州名为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并以及中州十二个州。十二州中凉州为雍州所改，幽州、并州、中州为新增三州，其中需要解读的是中州[36]。“中州”之名不在《禹贡》九州与《周礼·职方》九州之列，也未见载于文，推测范围包括河东、河内、河南三河之地以及三辅、弘农，其地由司隶校尉管辖。为什么汉武帝改九州为十二州？仅仅是简单的增益问题吗？历史事件背后的支配力量往往是政治，汉武帝改行十二州，与元鼎年间的“广关”以及拓边举措相关。“关中本位”是秦汉两代重要的地缘政治思想，关中原本指秦人赖以崛起的关中平原，后随秦国疆域扩展，扩大至包括今陕北、陇东和巴蜀地区在内整个西部区域的“大关中”。“搤天下之亢而拊其背”，“独以一面东制诸侯”[37]，依托关中，控御关东是“关中本位”的要旨，基于这一思想，汉武帝迄至元鼎年间，将大关中区域北部的东界，由以临晋关（今陕西省大荔县）为标志的黄河一线向东推进至太行山一线；中部区域的东界，由旧函谷关（今河南省灵宝市）向东推进至新函谷关（今河南省新安县）；南部区域的东界，由四川盆地东南缘向东南推进至柱蒲关、进桑关一线的滇桂、黔桂间山地。[38]“广关”的目的是什么？说到“广关”，楼船将军杨仆有大功，耻为关外民，故请求武帝移关之事[39]，已成众所周知的函谷关由旧址移向新址的缘由；但冷兵器时代据险设关绝非儿戏，仅凭一个将军的请求就移动关址，稍加思考就会觉得不可思议。其实“广关”的目的从属于汉武帝重新布局天下的宏观战略，十二州虽然不是行政区却具有整合行政区的作用，通过增大关中区域的范围，特别是函谷关东移和太行山以东地区划入关中，与中央直接掌控的关中地区扩展同步，强化了朝廷依托关中控制关东地区这一基本治国方略的力度。从汉武帝“广关”的真实目的回顾杨仆请求移关之事，此事若确实存在，焉知杨仆不是托儿呢？
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汉武帝时期疆土也有了重大变化，卫青率军大举反击匈奴，收复了为匈奴人占据的河南地[40]，重新在阳山上设立边防线并完成了西面对于河西四郡的控制，拓展了西部地区的境土，且取得了位于岭南的南越之地以及今福建所在的东越，恢复了秦朝旧有的领土，又在辽东及朝鲜半岛设置了乐浪、临屯、玄菟、真番四郡，使西汉王朝的政治地理格局较开国之初广有增益，这一切正是汉武帝改行十二州的地理背景。当然，“广关”仅具备了地理基础，而以王都为核心，营建理想的政治结构，并强化中央集权则是其主要用意。《禹贡》九州中冀州为中心，西汉都城长安所在的雍州僻处全国西北一隅，汉武帝将河东、河内、河南这三河地区划入京师所在的“中州”，就可以在形式上使帝都及京畿地区与“天下之中”联系到一起，接近全国疆域的几何中心。从国家政治的角度审度与“广关”相伴行的十二州，国家安全与加强中央集权两项目标均包涵其中。
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元封三年汉武帝所设十二州，地域范围大致如下所列：
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【中州】京兆尹 左冯翊 右扶风 弘农郡 河内郡 河南郡 河东郡
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【凉州】陇西郡 金城郡 天水郡 安定郡 武威郡 张掖郡 酒泉郡 敦煌郡
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【并州】太原郡 上党郡 雁门郡 代 郡 定襄郡 云中郡 西河郡 朔方郡 五原郡 北地郡 上 郡
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【冀州】常山郡 赵 国 魏 郡 中山国 真定国 巨鹿郡 广平郡 清河郡 信都郡 河间国
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【兖州】东 郡 陈留郡 淮阳国 定陶国（济阴郡）山阳郡 泰山郡 东平国 城阳国
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【豫州】颍川郡 汝南郡 沛 郡 梁 国
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【荆州】南阳郡 南 郡 江夏郡 武陵郡 长沙国 零陵郡 桂阳郡
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【益州】武都郡 汉中郡 广汉郡 巴 郡 蜀 郡 越嶲郡 犍为郡 牂柯郡 益州郡
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【幽州】上谷郡 渔阳郡 右北平郡 辽西郡 辽东郡 玄菟郡 乐浪郡 涿 郡 广阳国 勃海郡
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【青州】平原郡 济南郡 千乘郡 齐 郡 甾川国 北海郡 高密国 胶东国 东莱郡
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【徐州】琅邪郡 东海郡 楚 国 临淮郡 泗水国 广陵国 鲁 国
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【扬州】六安国 九江郡 庐江郡 丹阳郡 会稽郡 豫章郡 郁林郡 苍梧郡 南海郡 交阯郡 合浦郡 九真郡 日南郡
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这新设的十二州最初应当与过去的九州一样，首先是视察区，同时也是监察区。
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元封五年，汉武帝在十二州的基础上，设置冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州和朔方、交阯十三刺史部，作为专门的监察区，其中朔方、交阯两个刺史部分别由并州、扬州界内分置，其余诸刺史部则与原来作为监察区的各州完全重叠。自此每刺史部设置一员固定的刺史，十三刺史部也作为常设的监察区。就空间与政治而论，十二州与十三刺史部是既有区别又相互交错重叠的两套区划。征和四年（前89），武帝又设置司隶校尉，负责中州区域的治安纠察，使这一区域成为维护京畿地区社会秩序的特别治安区。这样，在西汉大部分时期内，共存在十四个大的政治区域。
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与十三刺史部处于不同系统的州，汉平帝初年又有了新的变化。平帝元始年间（1—5）交阯刺史部辖区已经演变为独立的一州，与原有的冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并、中州十二州合在一起共十三州。十三州仅是实行时间不长的制度，元始五年依王莽的主张，“以经义正十二州名分界”，改十三州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、益、雍、幽、并、交州十二州。
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王莽新朝的州制变化较多，新莽始建国四年，复又“州从《禹贡》为九”，合并疆域中部的冀州、兖州、荆州、豫州四州为一州，周边环绕以青州、徐州、扬州、交州、益州、雍州、并州诸州和由幽州改名的平州。中央这一大州，复又划分为东、南、西、北、中五部。但这一制度并没有施行多久，似乎很快就又恢复了西汉末平帝元始五年的十二州制，同时还出现了将州名改为以州域内的古国名来命名的现象。
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建武十八年（42），东汉光武帝在全国设立豫州、冀州、兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、并州、幽州诸州，加上司隶校尉所领辖的中州，共十二个州，但未在岭南地区设州，而是代之以地位略低于诸州的交阯刺史部，总计十三个大的政治区域。兴平元年（194），汉献帝分凉州河西四郡置雍州；至建安八年（203），献帝复允准将交阯刺史部改设为交州，东汉州数增至十四。至建安十八年，曹操又操纵移并此十四州，“复《禹贡》九州”，但《禹贡》梁州区域仍沿用汉代名称作益州，即划为冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、雍州、益州九个州。曹操九州具体的州域划分，不尽符合《禹贡》的记述。从曹操复九州到加九锡仅隔四个月，到曹丕受禅也不过七年。两汉州制的演变，至此宣告终结。
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