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周恩来初到西安时，并无解决“西安事变”的明确方案，直到12月19日，保安的中共领导集团才根据他的汇报意见，制定出共产党对“西安事变”的指导方针和对全国的通电，从而也为周恩来在西安的行动提供了依据和标准。
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张学良关切地向周恩来询问了莫斯科的那份电报，打听苏联对此事的态度，周恩来先是委婉地告诉他，苏联恐怕不会赞成这种逮捕蒋介石的做法，接着，他把苏联的立场如实地告诉了少帅。张学良闻讯，勃然变色，他感到自己受了欺骗。过去，苏俄对蒋一贯持反对态度，大肆抨击，共产党也总是吹嘘他们反蒋斗争能得到苏联的援助，可是实际上，共产党在迫在眉睫的大决战面前却不履行自己的诺言，胆怯地躲到一旁，致使他此刻骑虎难下，少帅尤其对共产党把此次“兵谏”说成“军事阴谋”一点颇为不满。周恩来耐心而谦恭地倾听着少帅发牢骚，然后同样耐心而谦恭地对少帅进行多方面的、费力的解释。他说这件事中国共产党事先并未参与，而苏联的态度也是可以理解的，它有自己的困难，例如，它不能对外国的舆论和压力置之不理。
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当时的延安只有一个临时的机场，周恩来出发时的场景没有留下照片，这是1937年毛泽东等中共领导人迎接周恩来回延安时的场景。
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事实上，就在蒋介石被西安领导人扣押后不久，南京军政部长何应钦就立即给当时正在德国养伤的汪精卫发了电报，这位国民党中央政治委员会主席和前任行政院长在前一年的一场谋杀事件中受了伤。[68]何应钦急切地要求他回国，配合中央当局巩固因张学良反叛而受威胁的地位。
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听说蒋介石被扣，汪精卫立即决定回国。然而，在他离开欧洲以前，他在德国拜会了希特勒，建议他接纳中国参加反共条约，从而使中国与德国和日本结成同盟。希特勒宣称，德国愿意给予中国各方面的支持。与此同时，汪精卫的一个亲信曾仲鸣还与日本驻伦敦大使进行了秘密的接触。[69]
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拜见希特勒以后，汪精卫在日内瓦召开了一个中国驻欧洲外交使团的首脑会议，与会代表包括中国驻法、英、德、意等国的大使。会后，汪精卫立即向报社发表一项简短的声明，对中国的不幸感到痛心，谴责西安叛逆，宣布他立即返回中国。汪精卫把这次事件视为排挤蒋介石，恢复自己在国民政府中的领导地位的机会。在日内瓦，他还计划进行一场镇压共产党的运动。[70]
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斯大林获悉了汪精卫与希特勒柏林会谈的消息，深感不安，他担心中国的亲日派将通过这次事变当权。加之中国驻苏联大使蒋廷黻一再要求苏联向中国共产党施加压力，促成蒋的获释。[71]于是，斯大林立刻向保安的中共领导人发布命令，要求他们立即释放蒋介石，否则将中断与中国共产党的一切关系。[72]斯大林的电报发给了上海的孙中山夫人，然后由她转发给毛泽东。[73]斯大林宣布，除非中国共产党利用自己的影响促成蒋介石获释，否则，莫斯科将公开把他们斥为“土匪”，并与他们断绝关系。
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应张学良之邀前来商讨和平解决“西安事变”的中共代表周恩来（右）、叶剑英（中）、博古（秦邦宪）。
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可能斯大林在听说汪精卫与希特勒会谈之后，便立即给中共发了上述电报，紧接着又发了一份详细的指示和解释。
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在保安的中国共产党领导人收到斯大林的电报以后，一致认为，如果他们不按照斯大林的指示办事，他们就不会得到苏联的任何支援，就有可能受到国民党军队的包围和进攻。况且，莫斯科的指示从总体上来说，与他们所倡导的统一战线和“拥蒋抗日”的政策并无分歧，所以共产党领导人决定，应立即把莫斯科的指示通知周恩来，要求他劝说张学良，根据电报的精神释放蒋介石。周恩来收到保安来电以后，也对莫斯科的态度大吃一惊。[74]他主要不能理解的是苏联对“西安事变”的诋毁，以及对张、杨的反感。
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斯大林的想法是符合逻辑的，对于他来说，中、日对抗是其外交策略中的一个重要目标。蒋介石毕竟不是亲日派，如果能争取他领导全民族抗日，那么，日本将陷在中国战场上，至少暂时是这样。这就减轻了苏联可能遭受日本进攻的威胁，至少在一段时间内是如此。相反，如果蒋介石被杀或被长期扣押，南京政府采取镇压叛乱者的立场，中国将分裂为各种阵营，南京国民政府将落入亲日派的手里，汪精卫掌管政事，何应钦指挥军事，造就不可避免地使中国加入反对共产国际的阵营。苏联将受到威胁。因此，斯大林命令中国共产党，从国际主义大局出发，即“保卫社会主义苏联”，释放蒋介石。[75]
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周恩来根据中央的指导方针和莫斯科的指示精神，开始对少帅施加影响。他首先肯定了张、杨此举的爱国动机，然后，他告诉张学良，他个人认为，解决这一问题的最佳方案不是在西安建立独立的政权。这样，只能助长南京主张讨伐西安的闹剧，蒋介石的追随者将会进行一场长期的斗争，这实际就等于一场长期的内战，其后果简直不堪设想。这样不仅陷中国于万劫不复之境地，而且也辜负了二位将军抗日爱国的一片苦心。
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周恩来继续说道，目前中国所需要的是举国一致的抗战，而不仅仅限于西安一隅，中国需要的是统一和合作，而不是分裂或内战。若要使前一种局面得以实现，就必须尽快争取蒋介石抗日。只要他改变国策，答应抗日，就要体面地释放他，并拥护他做抗日民族统一战线的领袖。
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共产党解决“西安事变”的方案，实际上恰与少帅不谋而合。逼蒋抗日，乃是张学良此次发动“兵谏”的初衷。扣蒋以后，他一再表白，只要蒋介石接受八项主张，就拥护他做抗日领袖。他本以为共产党一定不能放过这一报仇雪恨的好机会，因此，曾准备一番言语，劝说共产党捐弃前嫌，顾全大局。没料到共产党如此宽宏大量，如此慷慨，致使少帅在如释重负的同时，不免有某种失落之感。总而言之，他对共产党这种置国家、民族大局于个人恩怨之上的深明大义的立场不能不感到由衷的钦佩，同时，周恩来坦诚的胸怀和非凡的气度也深深地感染了他。
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张学良与周恩来的会谈是在秘密状态下进行的，甚至连杨虎城也未邀请。在互相达成谅解、取得一致以后，他们商讨了所要采取的具体措施，决定一俟时机成熟，便向外界宣告。[76]
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周恩来与少帅的会谈增强了少帅释放蒋介石的决心，是促成“西安事变”和平解决的一个重要因素。
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共产党也不大赞成这种“军事阴谋”的手段，这使张学良感到极为不安。自“双十二”事变以来，国内外舆论哗然，少帅所听到的，几乎是一片谴责之声，这使他精神压力很大。蒋介石宁折不弯的态度也使他处于进退维谷的尴尬境地。后来，当他听说南京政府坚持要对他进行讨伐时，开始确实感到畏惧了，他所怕的不是别的，正是怕被人不幸而言中，外患面前，挑起内战，成为中华民族的千古罪人。所有这些因素，从精神上日夜折磨着这位只有36岁的张少帅，他感到无力承受来自各方的压力，试图尽可能快地结束这一事件。[77]
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12月19日，张学良来到蒋介石住处，向他表示，只要他接受八项主张中的四条，就可以立即送他回南京。蒋介石问被勾销的是哪四项，张学良回答，最后四项，蒋介石说，在他未回南京以前，一项要求也不能同意。[78]
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杨虎城不知道少帅正在改变主意，他对少帅仍完全信赖。然而，如果没有杨的同意，张学良不能做出任何决定。因为杨虎城的部队不仅是兵变的一部分，而且西安城实际完全控制在他们手中，而少帅的东北军主力全驻守在前线，准备抵抗讨伐。因而西北军完全可以阻止张学良释放蒋介石，也可以阻止少帅做出其他决定。
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张学良把说服杨虎城的工作委托给周恩来，然而，这可不是一件容易的事。周恩来与杨虎城的谈话进行得不太顺利。听说中共方面准备放蒋，杨将军大失所望。若论其本意，他不想放蒋，因为他深知蒋的为人，绝无宽宏大量的气度，况且以下犯上，正触犯了中国传统的伦理纲常之大忌。蒋介石日后绝饶不了他。但若论当时国家民族之大局，绝无杀蒋而造内讧的道理。况张少帅、周恩来都能以大局为重，他杨虎城岂能计较个人得失。所以他也同意放蒋，但认为此事万不可轻率。实际上，他主张长期扣蒋，直至出现全国抗日高潮的局面。及至听说张、周已达成一致，尽快和平解决，他心乱如麻，思前想后，拿不定主意。一想到日后他与西北军的前途，便忧心忡忡。因此，他曾对自己的具有共产党身份的高级参谋王炳南大发脾气，[79]此后，周恩来与杨虎城多次会谈，杨表示愿意听从张学良和中共方面的意见。
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12月22日，少帅把周恩来引见给蒋夫人，蒋夫人与他的会晤持续了两个小时之久。蒋夫人发现，尽管多年艰苦和与世隔绝的生活，周恩来却仍然是一个精明强干的政治家。这次会谈的绝大部分时间都是周恩来在侃侃而谈，他对国内外局势的洞悉，他本身所具有的那种干练的风度，都给蒋夫人留下了深刻的印象。周恩来一再申明：在中国的目前阶段，除了蒋委员长之外，别人谁也没有资格成为国家的领袖。[80]周恩来继续向蒋夫人表示：我们不是说委员长不抗日，我们只是说他在抗日的问题上态度不够明确，行动不够迅速。他向蒋夫人保证，西安领导人以最充分的敬意留住委员长，他对委员长不愿意与他们讨论国策问题而感到遗憾。[81]
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与蒋夫人会谈的结果是，周恩来答应说服杨虎城，尽可能早地释放蒋介石。12月23日，由西安、南京和共产党各方代表参加，举行了正式会谈，讨论释放蒋介石的条件。蒋夫人、宋子文、张学良、杨虎城和周恩来参加谈判，周恩来代表中国共产党提出下列六点主张：