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俄国政府利用宗教向西藏渗透侵略势力，取得了明显的成功。德尔智以双重政治身份，自1898年至1911年，在宗教活动的掩饰下6次奔走于圣彼得堡和拉萨之间。沙皇及其大臣多次召见德尔智。[68]1898～1903年短短的6年间，德尔智接连四次访俄，其活动不可谓不频繁。其频繁的俄国之行，“为圣彼得堡和拉萨之间的经常政治往来奠定了基础”。[69]
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1901年，俄国外交部甚至开始研究在中国打箭炉（地名，今四川省康定县）设立领事馆问题，以“监视英国人和法国人在长江流域的活动，监视拉萨同北京的相互关系”。次年11月，俄国外交部拟定了在打箭炉设立领事馆的具体方案，并密令驻库伦领事馆官员拉布丹诺夫用伪造的中国香客通行证，绕道东三省前往打箭炉活动。[70]显然，俄国在同英国争夺西藏的斗争中抢先取得了政治上的成功和外交上的优势。有学者认为其“已登临极峰”。[71]俄国的如意算盘是继续利用优势，将西藏地方僧俗上层的亲俄倾向纳入其亚洲扩张政策的轨道，以和英国抗衡。
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英国对德尔智的访俄十分关注。德尔智每次出现于圣彼得堡的宫廷，总牵动着英国外交部的神经，对英国造成一种很大的压力。令英国沮丧的是，英印当局曾3次投书达赖，希图与西藏直接交涉，却均告失败。英国当然不甘心。此时，适逢雄心勃勃的寇松担任英国驻印总督，他积极鼓吹俄国是英国在亚洲最危险的对手，宣扬“缓冲国计划”，妄图把西藏纳入英国的“保护”之下。并在其积极推动和精心策划下，于1903年底（光绪二十九年）悍然发动第二次侵藏战争。
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俄国政府担心英军侵藏使其完全丧失在西藏已经取得的优势，因而多次向英国政府交涉。1903年2月，俄国驻伦敦大使向英国外交部递交了一份备忘录，表示如果英军侵藏造成严重的局势，俄国政府将采取措施保护其在西藏的利益。11月17日，俄驻英大使对英外交大臣表示，严重抗议英国宣告英军将进入西藏。俄国的外交态度看似强硬，实际上已退居守势了。
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在帝国主义列强争夺殖民地的斗争中，任何一个地方都有可能成为他们进行政治交易的筹码，以谋求其各自的政治、经济乃至军事利益，追求他们世界性或区域性的霸权。在英、俄的眼中，西藏同样是他们政治交易的一个筹码。1904年，英、俄就中国西藏进行了首次交易。20世纪初，帝国主义列强争夺亚非美洲殖民地的斗争日趋激烈而复杂。尽管英、俄在西藏问题上的矛盾也日益尖锐，但英国为实现其独占埃及的野心，在法国的“斡旋”下，同俄国在埃及和西藏问题上进行了交易。
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1904年（光绪三十年）英、法两国在殖民地势力范围上达成协议，签订《英法协约》，法国承认埃及是英国的势力范围，英国则承认摩洛哥是法国的势力范围。《英法协约》附件中的《赫底威敕令》[72]对英国而言非常重要，实施此项《敕令》就可以从政治及经济上确保外国债权国无从干预英国对埃及的独占，但俄国恰恰是埃及的债权国。因此，英、法为实现两者的协约，都在积极争取俄国的同意。
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为敦促俄国同意《赫底威敕令》，1904年4月至6月，英、法、俄之间频繁举行会谈。英、法竭尽全力引诱俄国同意，俄国对此反应积极，但乘机提出英国应无条件确认过去不打算侵占西藏的声明。于是俄、英就此展开了谈判。
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5月4日，本肯多夫（Benckendorff）奉俄国政府指示与英外交大臣兰斯顿（Lansdoune）会谈。兰斯顿指出，本肯多夫一再提到的英国有关西藏政策问题，早在1903年11月6日英国政府给印督的电报中已表明，即“西藏使团”向江孜推进的唯一目的是获得赔偿，一经得到赔偿，即行撤兵。这一步骤不允许导致占领西藏或以任何方式长久干涉西藏。本肯多夫表示赞同。但兰斯顿同样指出，英国政府遵循这一前提的条件是俄国政府同意《赫底威敕令》。次日，兰斯顿交与本肯多夫一份与上述内容相似的备忘录。5月9日，俄国外交大臣拉姆兹多夫指示本肯多夫，政府准备同意《赫底威敕令》，但必须先得到英国的上述备忘录。
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5月10日，兰斯顿向本肯多夫提交备忘录，其主旨为：陛下政府一直遵循此一政策（指1903年的电报内容），但是显然它的行动必定在某种程度上取决于西藏人本身的行为；而且陛下政府不能保证，在发生任何不测事件的情况下，它均将不违背现在它本身称道的政策。然而，陛下政府愿特此郑重声明：只要他国不力图干预西藏事务，它将不企图并吞西藏，不对西藏建立保护关系，不以任何方式控制西藏内政。[73]
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沙皇政府尽管对英国政府的西藏政策声明不尽满意，但此时的俄国处境困难，在争夺西藏的角逐中处于守势，既无力“进逼”，也不肯“退却”，只求暂时维持现状，便指示本肯多夫完成这次英、俄政治交易。1904年5月24日，本肯多夫奉命正式通知英国外交部：帝国政府同意实行《赫底威敕令》。英国同样积极响应，兰斯顿于6月2日将一封亲笔信交给本肯多夫，重申了英国对西藏的政策。6月14日，本肯多夫拜会兰斯顿，通报了俄国政府对此备忘录“十分满意”、“充分信任”。
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这样，俄、英完成了在西藏问题上的第一次政治交易，也初步奠定了英、法、俄反德联盟的政治基础。
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三 第三阶段：英、俄1907年的《西藏协定》
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俄国尽管在西藏问题上与英国达成了妥协，但其仍不甘心失去优势。英国武装入侵西藏，十三世达赖喇嘛出走库伦，给俄国笼络十三世达赖喇嘛创造了有利条件。而十三世达赖喇嘛出走库伦的目的之一也是想寻求俄国的庇护。
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1905年4月18日（光绪三十一年三月十四日，藏历木蛇年三月十四日）沙皇政府命令军官科兹洛夫去库伦以俄国地理学会名义问候十三世达赖喇嘛。7月14日，科兹洛夫在德尔智的引荐下会见十三世达赖喇嘛。十三世达赖喇嘛向科兹洛夫保证，欢迎俄国人“自由进入拉萨”。科兹洛夫不虚库伦之行，他为俄国势力在传统的宗教往来渠道之外，又开辟了一条“合法”进入西藏的畅通渠道。1905年6月14日，俄国新任驻北京公使璞科第也奉令到库伦拜会十三世达赖喇嘛，表示俄国政府仍然十分关注西藏局势，甚至要十三世达赖喇嘛相信，英国已经向俄国保证不侵占西藏领土，不干涉西藏内政。
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俄国政府“接纳”十三世达赖喇嘛的种种活动，使清朝政府深为疑虑。加之十三世达赖喇嘛因久留库伦，同外蒙古活佛哲布尊丹巴矛盾重重。于是，清朝政府电库伦办事大臣朴寿和延祉，转饬其离库伦返藏，十三世达赖喇嘛因1905年3月派德尔智去俄国进行活动，正等待消息而迟延不行。但他知道库伦不能久留，便动起了去俄国的念头，他“请求俄国领事问明（俄国）政府对他去俄国将持何种态度”，他“完全放心将自己交（俄国）皇帝保护”。[74]俄驻库伦领事刘巴得知十三世达赖喇嘛这一意向后提出制订“转移方案”和筹措“转移经费”。“转移”问题提到俄驻北京公使馆和外交部后，俄外交大臣拉姆兹多夫指示公使雷萨尔答复十三世达赖喇嘛：“可以私下方式协助（他）转移到俄国。但是，如果来到我们境内，他会受到热情接待和应有的礼遇，并且可以答应他给正式援助。”[75]清朝政府知悉后采取了措施，一面严令十三世达赖喇嘛回藏，一面饬令各地边吏，防范其入俄。
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尽管俄国积极图谋西藏，但由于时势的变化，其活动重心又转移到同英国进行政治交易上来。1905年，俄国国内爆发了全国性总罢工和武装起义，对外又惨败于对日战争，俄国政府不得不放慢了南下印度洋的步伐，决定以“西藏问题”为“等价物”同英国进行政治交易，以便英国作出“使俄国满意”的补偿。
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而此时的英国也急需以英俄“协约”来补充英法“协约”。1905年12月11日上台的英国自由党政府内阁推行“英俄友好”政策，因此，新任外交大臣爱德华·葛雷上任仅三天就主动向俄国政府作出“友好”的表示。12月13日，他会晤俄国驻英大使本肯多夫，表示希望“英国和俄国就两国关心的悬而未决问题达成一项协定”，“尽快就一系列问题进行接触，这些问题解决了对两国都有利”。[76]十天后，他又约见俄使，专门商谈西藏问题，介绍了英国在中英谈判中的立场，并说明英国无意将第二次英日协定的适用范围扩大到西藏问题上。
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这一信息得到了沙皇政府的积极回应。1906年5月，伊兹沃利斯基（A.Isvolski）任沙俄外交大臣。6月12日，伊兹沃利斯基向沙皇尼古拉二世呈递了关于英国政府通过其新任驻俄大使尼科尔森（A.Nicolson）向俄国政府递交的西藏问题提案的奏折。在奏折中，他提出，俄国在西藏问题上“目的似乎也只能有一个，即在可能范围内防止西藏与外界隔绝，防止英国吞并西藏”。因为，“英国早已将其注意力集中在西藏，并逐渐向喜马拉雅山北麓扩展其统治权”，显然英国通过《中英会议藏印条约》《中英会议藏印续约》《中英续订藏印条约》等一系列不平等条约，在西藏已取得优势地位，而且具有和西藏毗连的优越条件。而“俄国提不出与其相当的条款”，宗教利益是其唯一的理由，因此，俄国“并没有对西藏施加影响的任何手段”，其“全部计划只是建立在当今达赖喇嘛的亲俄倾向”，不过“政治依赖个人太靠不住，尤其在西藏问题上”，“在这种情势下，一项限制英国人行动自由的协定将十分重要，这正是在西藏问题上可能建造俄英相互关系大厦之基础”。[77]
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不过，由于客观国际关系的变化，西藏问题在俄国对外政策中的重要性已大大下降，在即将开始的英俄政治交易中，它只是一种可以用来与对方讨价还价的“外交辅助工具”。伊兹沃利斯基已经意识到“西藏问题恰好具有最容易同英国达成协议的基础”，而且“目前英国采取的步骤，清楚、明确地表明英国完全同意协定”，因此俄国“应该坦率地、开诚布公地对待此事，把意义不大的政治打算搁置一旁，全面看待同英国交好的问题，认清这一问题对头等重要的国家利益的重要性”，西藏问题显然“是可能发现双方意图是否真诚的试金石”。尼古拉二世在伊兹沃利斯基的奏折上亲笔批示：“赞同您陈述的意见，授予您全权同英国大使进行谈判。”[78]
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于是，自1906年6月开始，俄国新任外交大臣伊兹沃利斯基与英国新任驻俄大使尼科尔森在圣彼得堡正式开始就俄英之间悬而未决的问题进行谈判。这一谈判长达15个月之久。谈判集中在西藏问题和波斯、阿富汗问题上。
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英国政府对西藏问题的基本要求是：
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1.俄英两国承认中国之宗主权，并应允不侵犯西藏领土和不干涉西藏内政。
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2.俄国承认，由于地理位置的关系，英国关注西藏对外交往不受任何其他大国的干扰。
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3.两国政府应允不向拉萨派驻代表。
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4.两国政府同意不为本国或本国臣民在西藏谋求道路、电报、矿业让与权或其他权利。
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