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与此同时，俄国也开始利用宗教活动来收集情报。他们派遣间谍，化装成佛教徒，以去拉萨朝圣为名，拉拢西藏地方僧俗人士。其中最为人知的就是俄国布里亚特蒙古族僧人德尔智。他在西藏颇有人脉，与西藏上层中不少人保持着密切的关系。他看中了西藏地方政府中最有势力的噶伦夏（谢）扎·边觉夺吉，“把他笼络住”，结果，夏（谢）扎和德尔智“亲密无间，对沙俄十分钦佩”。[10]德尔智最后还担任了侍读老师，陪伴十三世达赖喇嘛学习辩论经文。他谋取到频繁接触西藏上层的机会以后，便不断地宣扬俄国的强大，以致年轻的十三世达赖喇嘛“为彼所说浸渍，其志意似怦怦欲动”[11]，开始有了弃英联俄的想法。这从十三世达赖喇嘛写给沙皇的亲笔信中可看出。他称沙皇是“护法皇帝”，表示要同俄国“亲善”。[12]此外，从第二次抗英战争中十三世达赖喇嘛的坚定态度也可见一斑，在战争失败后，他离开西藏，北上库伦，企图寻求俄国的帮助，更加证明了这一点。俄国对西藏地方上层的笼络最终结果是，从此，“俄商及军队潜踪入藏者络绎于途”。[13]
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20世纪初，由于各资本主义国家发展的不平衡，帝国主义开始图谋重新分割各自的势力范围，中国则成了帝国主义在远东争相抢夺的主要目标。甲午战争失败后，日本人割占了中国领土台湾。俄国在策动中国蒙古地区分裂的同时，还与英国争夺在中国西藏的控制权。1903年2月英国外交部提出警告：“俄若派兵西藏，英必效之。”俄国也不甘示弱，称“如果该地方（编者注：西藏）现状发生变乱，则俄国政府不能置之不理”。[14]而英印政府则利用日俄战争中俄国败北，无暇顾及其他战事的有利时机，开始大举侵犯中国西藏地方。
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1895年，十三世达赖喇嘛亲政，英方开始极力拉拢十三世达赖喇嘛，却遭到拒绝。于是英方以西藏地方不履行相关条约为借口，开始屡屡侵犯我西藏地方。实际上，“英人之经营西藏也非一日矣。数年以来，列强争扩其势力范围于中国。英人恐落人后，乃萃全力以谋扬子江流域，而窥藏之谋少缓。今扬子江流域，其势力日渐巩固矣，于是窥藏之谋复炽”。[15]1903年荣赫鹏、麦克唐纳率领英军第二次武力入侵西藏地方。这是英帝国主义在经济侵略、文化移植失败之后采取的极端行动，它把“大英帝国”对中国西藏地方的侵略野心暴露得淋漓尽致。
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综上所述，帝国主义列强从把目光转移到西藏地方的那天开始，他们的视线便再也没有离开过。随着复杂多变的国际环境和我国国内环境，他们打着不同的旗号，采取各种方式，觊觎我国西藏，甚至不惜武装侵略，以配合他们瓜分世界的脚步。这些都在挑战着中国人民对国家存亡的危机感和民族自觉意识。事实证明，中国人民在反对外国侵略的问题上，态度是异常坚定的，也采取了必要的行动。而当清朝中央政府遭遇多事之秋无力顾及之时，西藏地方政府和广大人民也没有对侵略分子低头，坚持了优秀的爱国反帝传统，以传统的、简单的原始武器保家卫国。在两次抗英战争中，藏族人民表现出了英勇战斗、前仆后继、不怕牺牲的大无畏精神，奋起抗争，虽因力量悬殊而最后失败，但书写了中华民族近代史上反对帝国主义侵略的光辉一页。
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二 清末中国的新政改革及其对边疆的影响[16]
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20世纪初，随着英、俄两国对西藏的争夺，西藏地方局势岌岌可危。一方面英国在两次武装侵藏后，又转而拉拢西藏上层，培植亲英势力，分裂中国；沙俄也利用英军侵略西藏之机，派遣大批特务入藏唆使达赖采取亲俄政策。另一方面由于清政府在西藏抗英斗争中采取妥协退让政策，再加上英、俄的挑拨，使清朝中央政府与西藏地方政府的关系开始出现裂痕，削弱了中央在西藏的统治地位。面对这一局面，清政府中一些有识之士，纷纷出谋划策，上疏朝廷：“西藏为川滇之外藩，欲固滇蜀，则必固西藏。”“窃思藏地东西七千余里，南北五千余里，为川、滇、秦、陇四省屏蔽。设有疏虞，不独四省防无虚日，其关系大局，实有不堪设想者。”[17]这一切不能不引起清政府对西藏问题的重视。特别是1904年英帝国主义公然入侵西藏，更使清政府认识到形势的严峻与紧迫。为挽救危局，巩固边防，抵制外国侵略，清政府决定整顿藏政。
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清朝针对西藏、青海、蒙古、新疆等边疆地区的治理，一直是通过制定诸如善后章程之类具有较强“自治权”的章程法令，以清廷的国家律法为前提，让边疆民族地区的地方首领根据地方实际情况来处理自己地区的各项事务。[18]但是，随着1840年中英鸦片战争的爆发，清朝原来在东亚统治体系中的主导地位也被终结，诸如西藏地方等边疆地区开始直接面对侵略者的挑战。清中央政府也由此被迫逐渐调整其在边疆地区政策，于是出现了清末边疆实施的大规模“改土归流”。同时，随着国人对世界地缘政治和现代国际关系了解的逐渐加深，特别是对英国和俄国在南亚和中亚的殖民活动的认识，清末一批有识之士的边疆观念也产生了重大变化。在他们眼中，西藏地方已成为英俄等帝国主义试图进一步侵略中国领土的跳板。自此，西藏地方成为保护中国腹地战略安全的屏障。随着国际国内形势的变化，从20世纪初开始了对边疆地区的新政改革。于是，1905年派赵尔丰在川边藏区推行“改土归流”政策；同时于1906年先后派张荫棠和联豫进藏推行新政。
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（一）清末治边政策的转变
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随着19世纪中后期“中华世界秩序”的崩溃，特别是经历了两次鸦片战争的失败和太平天国运动的沉重打击后，清廷中以曾国藩、左宗棠、李鸿章为代表的改革派意识到了民族存亡的危机，开始寻觅新的道路，推行了具有特殊意义的洋务运动。虽然洋务运动取得了一些成果，但总体上并没有成功，被随后爆发的中日甲午战争断送了前程。甲午战争的失败，则把以康有为、梁启超为代表的改良派推上了历史的舞台，他们倡导变法维新，希望借助朝廷的力量，一举将中国推上资本主义的发展道路，建设强大国家以抵御外辱。不料却遭到朝廷的反对，“戊戌六君子”[19]因此丧命，“百日维新”戛然而止。
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1900年，义和团运动陡起，八国联军杀进北京，慈禧太后携光绪帝逃离北京。这次教训让清朝慈禧太后等当权派认识到了强国保国的重要性，而继续恪守旧的东西显然行不通，进行必要的改革才能保证清王朝稳固的统治。于是，晚清政府也不得不放弃原有的“天下观”，转而将中国的“民族国家”建设和被称为“中国人”的国族建构作为目标。有学者认为所谓国族建构是指“引导一国内部走向一体化，并使其居民结为同一民族的过程”[20]。也就是说，是一个国家对具有不同文化、不同历史的人群进行整合，通过确定民族认同以增强民族凝聚力，进而维系民族统一的一体化过程。“国族建构”一般被认为始于法国大革命时期，包括两个方面的涵义：一方面是政治统一的建设，通过一系列制度和政策的实施，建立国民对民族国家的忠诚；另一方面是文化的统一性建设，即通过制度、政策和教育宣传等促进国内文化的同一化和以国家为中心的统一民族认同，一个国家一种文化，从而实现民族（nation）的“同质化”[21]。而对于清末的中国来说，这种“同质化”只能通过效法西方的改革来进行。
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1901年1月29日，慈禧太后以光绪皇帝的名义在西安颁布变法。朝廷各官员纷纷响应，上奏变法主张，晚清一场轰轰烈烈的新政便开始了。清政府推行了一系列改革措施，包括废除科举、创办新式学堂、奖励出国留学、兴建铁路、发展实业、扩展新式军队、改革司法制度和巡警制度、创立地方自治和推行立宪政治等，在政治、经济、军事、教育乃至社会生活等方面均取得了不小的成效。这场长达十年的新政不仅为后来的辛亥革命奠定了良好的基础[22]，同时也让中国在近代化的道路上前进了一步，全国各地乃至边疆地区也不同程度感受到了一股清新的改良之风。此前的民族边疆政策也相继做出调整，清廷力图进一步加强对边疆地区的直接控制。1884年，新疆与内地一样被设省治理；第二年，台湾由府州层次升格为省的层次。之后，清政府又在东北设省施政；而内蒙古则在内地移民增加的过程中，使得盟、旗的地盘被逐渐缩小。西藏东部的西康建省也在拟议中。
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清末新政从1901年1月29日（清光绪二十六年十二月初十，藏历金鼠年十二月十日）开始，到1911年10月10日（清宣统三年八月十九日，藏历金猪年八月十七日）止，在内地和边疆地区实施了十多年。其间，清政府多次派人到边疆地区考察，谋划边疆经略，以图缓解帝国主义列强对边疆地区的侵略，维护边疆地区的领土和主权。
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综观清末新政以来中央政府对边疆地区的治理，它以“固我主权”为宗旨，试图在“中华”这一具有国家概念的观念下，通过改革对边疆地区实行集权管理。这个改革的过程对于传统观念上的边疆民族关系产生了重大影响。《清文献通考·四裔考》中说：“大地东西七万二千里，南北如之。中土居大地之中，瀛海四环。其边缘滨海而居，是谓之裔。海外诸国亦谓之裔。裔之谓言边也。三代以降，中原幅员视主德为广狭，四裔远近，亦随时转移。”中国传统的理想国家观念是建立在文化中心主义之上的“华夷之辨”，中间并没有固定不变的空间界限。有学者将中国传统的天下观区分为开放和封闭的两种模式，“当中国在政治经济上相当强大时，主导天下观的华夏中心主义可以是对外开放的……但当中国的政治经济力量衰落时，主导天下观的华夏中心主义就会趋向封闭，严于防范以夷变夏”。[23]结合清末这一时期的具体历史背景，特别是将对边疆地区的军事和政治史也纳入考虑的视角，就能对这种政治文化观念有更为深刻的认识：在清朝的前期和中期，清朝中央政府对于边疆的政治行为是积极进取的，也可说是开放性的。同时，对清朝实际力量控制不到的区域，政治精英们就乐于用华夏中心主义的天下观念来主导自己的行为。而到清朝末期，当清朝可以控制的区域都逐渐落入列强等手中时，华夏中心主义成了当时清朝最直接、似乎也最有效的控制边疆区域的方式。
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因此，虽然清朝在观念上并没有完全脱离传统王朝以朝贡为依据的“文化边疆”概念，但是在具体处理内地与边疆民族关系问题时，破除了中国古代在处理边疆民族关系时的传统模式，有了想要建立近代民族国家的边疆概念。
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（二）清朝政府决心固藏保边
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清政府推行新政的时候，我国西藏地方正遭受着帝国主义的觊觎。正如一位学者谈到的，清政府治理边疆的“国家化”进程试图利用国家法律制度的清晰性来代替传统朝贡理论的模糊性[24]，这种做法无疑是值得肯定的，但在一定意义上却造成了改革过程中的“不适应”，反而使得中央集权主义与边疆地方主义的对抗升级。由于得不到边疆地方的拥护，清末以整合民族国家为意旨的边疆新政只是停留在政策层面，实际操作中难以达到预期目标。更为严重的是，由于中央与地方矛盾的激化，旧有的“边疆自治模式”也因此陷入瘫痪，由此形成现代制度主义所谓“路径锁定”[25]的尴尬境地，清朝中央政府与边疆地方的关系日渐疏离。[26]正当此时，英国人发动了第二次对西藏武装侵略战争，西藏军民在此次战争中损失惨重，西藏地方政教领袖十三世达赖喇嘛也被迫离藏出走。
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英军一直打到拉萨，震惊了清朝政府，也让一些有识之士意识到了我国西南边疆岌岌可危的情势，纷纷上奏请求保疆卫国：“考西陲形势，四川不及二塘，二塘不及三藏，设防三藏，而以全川兵力财赋助之，此安边要道也……藏为蜀之外屏，无藏则蜀失其保障，蜀为藏之内府，非蜀则藏何所依归，故必联蜀藏为一气，而后边陲可以永固。”[27]这就是清末清朝中央政府下定决心在西藏和川边藏区举办新政的最主要的原因。帝国主义分子的主要目的本在于西藏地方，而西藏处于青藏高原的主体，可视为一道天然的屏障，若西藏不保，则川、滇甚至整个中国都会受到威胁。所以，必须通过对西藏和川边藏区的政治经济文化体制改革，强大其自身的力量去抵御来自外部势力的侵扰。从地缘优势上来看，没有哪个地方比川边藏区能更好地让中央政府的力量伸入。于是清朝政府颁旨：“（西藏）地大物博，久为外人垂涎。近日英兵入藏，迫胁番众立约，情形叵测，亟应思患预防。补救筹维，端在开垦实边，练兵讲武。期挽利权而资抵御，方足以自固藩篱。前有旨令凤全移驻察木多，西宁办事大臣昨已简放延祉。所有西藏各边，东南至四川、云南界一带，着凤全认真经理；北至青海界一带，着延祉认真经理。各将所属蒙番，设法安抚，并将有利可兴之地，切实查勘，举办屯垦畜牧，寓兵于农，勤加训练。酌量招工开矿，以裕铜源。”[28]“举凡练兵、兴学、务农、开矿、讲求实业、利便交通以及添置官吏、整饬庶政诸大端均应及时规画，期于治理日益修明。”[29]
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自此，新政之风刮到了中国西南边疆地区，清朝政府先后派遣了张荫棠、联豫和赵尔丰等人分别主持和实施了清末西藏及川边新政。兴西藏以保卫四川，强四川以应援西藏，让川藏彼此照应，稳固西南边疆。
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三 西藏封建农奴制社会矛盾加剧，制约社会各方面的发展
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19世纪后期，西藏地方的政治经济制度开始显现出其不足的地方。尤其是廓尔喀的两次入侵，不仅凸显出了西藏地方边防边贸既无例可循又无专职人员管理的漏洞，而且也充分地暴露了西藏地方固有的社会矛盾。领主们越来越多地占有土地和农奴，横征暴敛，使得农奴破产逃亡，社会发展呈凋敝之势。对此，清朝政府分别颁发了“设站定界事宜十八条”和《钦定二十九条章程》，对全藏政治制度、军事、贸易、司法、寺庙管理、财务稽核以及庄园租赋等都做出了严格的规定，试图对西藏地方的政治、经济等各方面的制度进行调整，解决某些严重的弊端，遏制西藏社会的衰败情势以及缓和社会矛盾。但这次整顿仍然是在封建农奴制度的基础之上进行的，并没有影响到其制度的本质，因而没有从根本上解决问题。
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这期间的西藏地方，在遭受着英、俄等帝国主义国家的外来侵略的同时，其社会内部也是绌形百出、矛盾重重。由于帝国主义分子的挑拨，西藏地方政府开始对中央政府产生怀疑心理，而清朝末年的中央政府在腹背受敌的情形下表现出的软弱无能更加恶化了这种情形；帝国主义分子的离间不仅破坏了中央政府与西藏地方的关系，还严重影响了西藏地方两大宗教首领之间的关系，致使十三世达赖喇嘛和九世班禅之间滋生嫌隙，矛盾进一步恶化；而这一时期作为中央政府派往西藏的管理者——驻藏大臣，多数人没有根据西藏地方的局势做出正确的判断，没有能力向朝廷提出有益的建议，有的驻藏大臣能力低下，缺乏谋略，目光短浅且人格低下，如有泰、联豫之流，而清廷对提出有益建议的人如文硕，不但不采纳其建议，反而加以斥责、免职。这样，朝廷更加不了解西藏的实际情况，无法及时处理应对西藏发生的特殊情况。这一时期的多数驻藏大臣只知道机械地唯清朝政府发出的命令是从，最终导致西藏地方僧俗上层与驻藏大臣之间不可修复的裂缝。
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清朝末年的西藏地方，外患内忧，极需要一场彻底的革命来改变这一切，以拯救停滞不前的社会，顺应历史向前发展的趋势，并以此巩固我国西南边疆。正如1898年6月《蜀学报》第四册所载寿州王荣懋撰写的《统筹蜀藏全局论》中所说：“夫修内则立学会、举新政，防外则锐意筹边，合蜀藏而联为一气，痿者振之，塞者通之，愚犷者化导而更新之，智慧日开，人才日出，然后联关中滇黔，指臂相援，控荆州之上游，据长江之远势，他日兴蜀以兴天下者，莫非视西南一隅以为转机。故古来治蜀得人者，皆可偏安数十年。处今之时势，参以西法而变通之，大可经营四海，小亦可自固百年。”[30]
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清末中国刮起的新政之风，既是志士仁人的呼号所致，也是清廷亟待自救的需要。清政府自光绪二十九年（1903）开始分别在川边和西藏地方实施以筹边改制和开发图强为核心的新政。
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