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从国家的角度看，新政是清末中央政府对边疆民族地区的控制管理理念发生革命性变化的体现，即清朝中央政府不再固守传统的“天下观”，以宗藩关系维系边疆与中央的秩序和谐，而是试图以新政为手段，将边疆地方与中央政府融为一体，逐渐转变为更具凝聚力、竞争力的民族国家。芮玛丽（Mary Wright）、杜赞奇（Prasenjit Duara）等曾指出，清末新政是在民族主义（nationalism）以及“现代化”的招牌下进行的“民族-国家假设”（state-making）[165]，它与此前的洋务运动、戊戌变法的区别在于，新政所推行的如实行财政改革、创建警察和新军、建立新式学校、建立各级“自治”组织、划分行政区域等活动，是在民族主义思想指导下寻求建立“民族的国家”；而后者仍然只是局限于封建王朝体制下救亡图存努力的尝试。
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民族主义是理解清末新政的一把钥匙。张荫棠等人的新政如果仅仅被看成是清末边疆危机加剧背景下，中央政府对边疆地区的控制方式及力度等的变化，并不完全准确。要更进一步理解并解释这些变化就必须将其放置在清末新政变革的最终目的之中——寻求国家整体性的变革。清朝被认为是“一个能够容纳多种制度、法律、文化和宗教的多元帝国”[166]。在这种多元的体制下，中央政府并不是对清王朝疆域内所有的地区实施直接的、同质化的管理，而是在边疆地区保留着许多享有一定自主权的政治势力[167]，比如西藏地方政府以及广泛分布在西北、西南等地的部落、土司等。清朝中央一直得益于这种政治格局，它能够使清朝中央以较低的成本维持国家统一和地方稳定的局面，但是这种具有一定自治与自主权的保留，也造成了中央政府和基层社会之间的障碍——民族地区的领袖分享本只属于中央政府的政治权力和属民的忠诚。
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由于这种权力带有地域性色彩，在实际的管理中会使得基层社会强化地域性认同的观念，而这种地域性认同观念强化的同时，直接造成该地区对于中央政权的认同的弱化，有时候甚至形成与中央皇权的博弈，直接削弱中央政府的控制能力。清末西藏新政的目标就是要剪除这种地域性认同，而实现中央对西藏的直接管理。通过“收回治权”的种种构想和举措，建立起能够与中央政府直接衔接的管理体制，以期实现中央政府对西藏各项政治权力的绝对控制。然而，张荫棠等人在西藏实施新政的过程中认识到，要实现中央政府的绝对控制，单单改革组织机构、法律制度是远远不够的，在他们看来，只有在诸如西藏的边疆民族地区真正形成一种全体国民的认同与支持，新政的最终目标才能得以实现，要形成这种认同就需要有计划的国族建构才能实施。
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因此，张荫棠等人在西藏所推行的新政举措，与此前清朝二百多年的治藏政策之间有明显差异：不再满足于通过西藏地方政府实施间接的羁縻控制，而强调“收回治权”由中央进行直接管理；不再推崇宗教（包括宗教首领）的崇高地位，转而批判宗教的虚妄和对社会的消极影响，主张政教分离，不再奉行文化上的多元主义和宽容态度，而是期望通过民俗改良、学校教育等方式输送儒家文化，以期实现藏族文化与内地文化的同质化，等等。然而，如果从政治思想史角度观察西藏新政，则可能发现，这些差异体现出清末在国家治理理念上的根本性变化。诸如西藏新政，实际上提出了一个对未来中国具有重要意义的命题，即在中国这样一个多民族国家如何构建现代民族国家？或者说，在建构现代民族国家的过程中如何将边疆民族地区纳入新建立的体系之中，成功实现边疆民族地区的现代转型。从这个角度看，无论张荫棠等人的西藏新政成功与否，他们在政权建设和国族建构方面所进行的理论和实践探索都值得后人总结和借鉴。
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从西藏地方政府的角度看，清末西藏地方的新政是在我西藏地方备受帝国主义分子侵扰、主权与领土受到威胁的情势下举行的，就西藏社会而言，它的展开在客观上促动了西藏社会、经济、文化诸方面的变化，正如研究者所说“给西藏社会注入了一股清新的气息”[168]，“新政的确在客观上促进了西藏社会、经济、文化诸方面的发展，新政中的新思想、新观念恰如一缕春风，吹进了群山环绕的雪域大地，使西藏封闭的环境中透出几丝近代气息，也使西藏人民切身感受到新文化的重要性。在此且不说他们对政治、军事上的革新有兴趣与否，只说他们对西藏白话报的欢迎程度，送子女入新式学堂，去施医馆就医等等，不就是新政的冲击波吗？同样，新政之举对十三世达赖喇嘛后来的改革措施也不无影响”。[169]
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新政使西藏人民切身感受到了新文化的重要性；就清王朝统治而言，新政的实施在一定程度上遏制了帝国主义分子在西藏势力的发展，巩固了中国在西藏地方的主权，加强了中央政府对西藏地方的统治。
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虽然，新政中也存在诸如推行大民族主义，施政过程太急功近利，缺乏体察当地民情的遗憾与缺陷，但是新政中很多具体的措施都是顺应历史发展的，具有进步意义，因此，强有力地冲击了当时西藏地方原有的以政教合一制度为特点的封建农奴制度，促进了西藏地方近代化的发展。
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驻藏大臣的新政也影响了一部分有志之士，对于之后十三世达赖喇嘛的新政也起到了一定的影响，为其改革奠定了良好的社会和舆论基础。如张荫棠计划设置的九个局，就直接为十三世达赖喇嘛关于政府机构的设置提供了依据。另外，新政还促进了西藏地方经济的发展，唤醒了人们的民族意识，促进了汉藏文化的交流。总之，清末驻藏大臣在西藏地方开展的新政举措，对于西藏社会向前发展起到了推动作用。
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西藏百年史研究 结语
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中国地大物博，历来都是帝国主义国家的垂涎之地；而我国西藏边疆地区，作为世界屋脊青藏高原的主体，自然资源极其丰富，也就吸引了帝国主义国家的注意力。以英国为代表的帝国主义国家，一直以来不愿放弃西藏这块宝地。从早期的游历、传教和通商发展到20世纪初两次对西藏发起的赤裸裸的武装侵略战争，强迫西藏地方政府签订了《拉萨条约》（1904年），企图否认中国对西藏地方的主权，狼子野心昭然若揭；而俄国也没有忽视这一与英国抗衡势力、争夺我国西藏的机会，派遣间谍以游历、考察和学经作为掩护进行破坏活动。
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中国西南边疆诸地历来联系紧密，川边局势在清朝时期对西藏影响很大，清廷筹边对西藏和川边经常一体加以考虑，地方大员也深谙此国家战略的意义，驻藏大臣与四川总督往往对两地的局势有着近似的看法，两地上层对一些和自身利益攸关的中央举措，态度也很相近，通常是以种种借口与中央博弈。“改土归流”活动不仅在川边引起极大震动，也是西藏地方上层十分关注的事情。这种情况，既有历史的原因，也有现实的因素。在清中央排除干扰，地方大员厉行推广“改土归流”之后，不可避免地要在西藏引起一些连锁反应，这为其后赵尔丰进藏埋下了伏笔，也是十三世达赖喇嘛阻拦和驱逐川军的一大诱因。在国内政局糜烂的大环境下，亲英势力迅速膨胀，清末西藏地方的局势更加扑朔迷离，致使出现了地方对国家离心离德的趋势。
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20世纪初各资本主义国家迅速发展，也大大地刺激了世界各个国家和地区的发展。这是一股巨大的前进的力量，有力地冲击着世界各地原有的社会制度。
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这个时期的中国也适时地开始施行“新政”。而维持着近千年的封建农奴制度的西藏地方也在赵尔丰、张荫棠、联豫等人的主持下，顺应历史潮流，采取了一系列变革措施。这是在内忧外患之下应运而生的，是清朝政府在全国施行的“新政”的一个组成部分，尽管这次新政的结局并不理想。毕竟西藏与其他藏区不同，与内地差别更大，把西藏地方与全国其他地方纳入同一步骤，问题自然凸显。这些受资产阶级民族主义思想影响的封疆大吏在西藏等地急功近利的作为，推行大民族主义，也给民族关系带来一定影响，在一定程度上刺激了西藏地方上层，十三世达赖喇嘛的被迫出走就是其带来的直接后果。但是，毋庸置疑，清朝通过他们在西藏实施“新政”，在很大程度上影响了西藏近代化的进程。特别是对于遏制了帝国主义分子在西藏势力的发展，进一步巩固清中央政府在西藏的管理，维护国家统一、边疆稳定起到了重要作用。但是，清末这些封疆大吏试图在不触及西藏地方固有的政教合一制度下推行新政，便注定了其必然失败的命运，而新政实施过程中不符合西藏实际的举措，则更加速了新政夭折的进程。
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[1] 熬茶是藏传佛教做法事时的一种布施之称。清朝驻藏大臣的职责之一，就是在宗教活动时代表大清皇帝向西藏僧众发放布施。说“熬茶大臣”意思为驻藏大臣除了熬茶其他什么都做不了。
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[2] 卢秀璋主编《清末民初藏事资料选编（1877～1919）》，中国藏学出版社，2005，第295页。
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[3] 卢秀璋主编《清末民初藏事资料选编（1877～1919）》，中国藏学出版社，2005，第14页：“十九世纪下半世纪以来，欧美人入藏者不鲜，然率皆不得至拉萨。今列举之：……俄罗斯大探险家布里华士奇为数度之大旅行。其第三度旅行欲寻河源（黄河），以一八七九年三月往，一八八零年十月返。……英国人洛奇尔凡两度入藏……又千八百八十九年至九十年，比利时天主教徒之一团体入藏。又千八百九十一年至九十二年，英人巴华士尉与梭罗德博士同入藏。千八百九十二年，英人笛罗女孑身孤往，率亚细亚人五名，由甘肃入西藏，九十三年，经四川之打箭炉，返于中国……又法人焦德罗氏、格黎拿尔氏，以千八百九十三、四两年入藏。英人列德的儿以千八百九十五年，偕其妻入藏……又瑞典著名探险家士比海津以一八九六年及一九零一年两度入藏……又俄罗斯人哥十罗夫自谦九百年至千九百零一年入藏，所探秘密颇多云。日本人则近三、四年来，渐有探险于西藏者，曰河口慧海，曰成田安辉，曰能海宽。”
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[4] 《英国外交大臣兰斯敦致英国驻俄大使斯科特电》，转引自军事科学院《中国近代战争史》编写组编《中国近代战争史》（第2册），军事科学出版社，1985，第315页。
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[5] 吴丰培：《清季筹藏奏牍·鹿传霖奏牍》、《清季筹藏奏牍·安成奏牍》、《清季筹藏奏牍·刘秉璋奏牍》（卷三），中国藏学出版社，1994，第1页。
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[6] 陈庆英、高淑芬主编《西藏通史》，中州古籍出版社，2003，第488页。
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[7] 吴丰培：《清季筹藏奏牍·鹿传霖奏牍》、《清季筹藏奏牍·安成奏牍》、《清季筹藏奏牍·刘秉璋奏牍》（卷三），中国藏学出版社，1994，第22页。
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[8] 《三大寺大众等公禀》，详见《西藏地方历史资料选辑》，生活·读书·新知三联书店，1963，第167页。
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[9] 吴丰培：《清季筹藏奏牍·鹿传霖奏牍》、《清季筹藏奏牍·安成奏牍》、《清季筹藏奏牍·刘秉璋奏牍》（卷三），中国藏学出版社，1994，第2页。
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[10] 〔日〕河口慧海：《西藏旅行记》（下卷），东京博文馆，1904，第178页。
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