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南京国民政府的对藏政策，基本上遵循北洋政府的原则，即采取内部加强联系、外部不合法外事“不交涉”的方针，继续拒绝承认《西姆拉条约》的合法性，继续宣布西藏为中华五族共和国家的一部分。十三世达赖喇嘛的圆寂，为国民政府同西藏地方政府的接触提供了机会。致祭专使黄慕松的拉萨之行并没有成功说服拉萨当局完全地、无条件地同意中央政府在西藏行使主权，但对于促进西藏地方与中央的关系，起到了推动的作用。
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在此期间，对于国民政府来讲，护送九世班禅返回西藏，是中央政府对藏行使主权的最有利时机。从藏传佛教格鲁派教规和历史上达赖喇嘛同班禅的关系来看，达赖喇嘛圆寂后，其转世灵童寻访活动的前期事务应由班禅参与或主持，在此期间一旦发生大的变故，西藏政教领袖非班禅莫属。九世班禅当时也想依仗中央政府的力量返藏掌握西藏政教大权。但此时的国民政府由于内乱外患，无力乘机解决西藏问题。
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1934年2月23日，热振活佛担任摄政，标志着中央政府同西藏地方的关系进入了一个新时期。热振活佛执政期间最重要的使命，是寻访并确认十三世达赖喇嘛转世灵童，并辅助其成长直到亲政。在十三世达赖喇嘛转世与十四世达赖喇嘛坐床等政教大事过程中，中央政府积极参与其中，并发挥了重要作用。其中蒙藏委员会委员长吴忠信[16]于1939年10月启程赴拉萨，主持1940年2月对十四世达赖喇嘛灵童的确认与坐床，对加强中央与地方关系具有重大意义。早在1938年（民国二十七年）9月，国民政府即制定和颁布了《喇嘛转世办法》，共13条。其中明确规定：十三世达赖喇嘛圆寂，其转世灵童寻获后，必须“转报蒙藏委员会查核”，然后咨行驻藏办事长官主持“公同掣签”，“掣签仪注，依照向来惯例办理”；达赖喇嘛呼毕勒罕掣定后，必须“报请蒙藏委员会查核转呈”国民政府“备案”；举行坐床典礼时，必须“由该地方最高行政机关呈请中央特派大员前往照料坐床”；国民政府参考前例，斟酌现情，制定《喇嘛转世办法》，意在坚持按历史定制办理十三世达赖喇嘛转世灵童寻访、认定和十四世达赖喇嘛坐床问题，从而维护“中央对藏固有之权”，并认为这是“抚驭西藏之要道，自不容有所放弃”。民国中央有预见地制定了相关政策，在法理的层面上做到了“依法办事”。有外国人对吴忠信主持达赖转世灵童坐床仪式评论道：“他的任务，如果与原来的清朝驻藏大臣一样，是不容置疑地证明中国政府在达赖喇嘛的遴选上握有主要权力。通过达赖喇嘛的坐床典礼，吴忠信尽力表明汉人在拉萨的地位是不同于其他政权的。”[17]一方面，中央政府派吴忠信入藏主持达赖喇嘛的坐床典礼，使西藏地方政府感受到了来自中央政府的权威，在一些西藏民众的眼里，吴忠信就是“驻藏大臣”；另一方面，吴忠信设立的中央政府在西藏地方的常设机构——蒙藏委员会驻藏办事处，推动了西藏地方与中央关系的正常化。吴忠信的此次入藏，完成了主持十四世达赖喇嘛坐床典礼及册封热振活佛并授勋的主要任务，达到了“树立威信，收拾人心”的目的。
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纵观英国在民国期间对西藏的政策，有以下几个目的：（1）力图取得国民政府对于英国在西藏已获得权益的承认，这样就可假借尊重中国宗主权的名义，进而阻止其他国家对西藏的任何政治企图。（2）试图在不变更中国宗主权的名义下，将中英间历次条约关于“外国”之各项规定，一律施诸中国方面，因此凡遇中国中央政府在西藏有所行动，英方即要求享受相同的权利。（3）一面维持现状，笼络西藏当局官员的人心；一面唆使西藏地方当局推拒中央的一切新设施，以图维持英国在西藏所占有的优势。（4）西藏地方当局对于中央政府的种种抵制和抗拒行为，多由英国驻拉萨使团负责人暗中操纵，但在公开场合下均推诿于西藏地方当局，以图推卸责任，掩盖其干涉中国内政的面目。
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二战时期，美国视中国为盟友，罗斯福总统主张战后“中国成为世界组织中的四大警察之一”，并期望“中国能协助美国在战后维护太平洋的和平”，甚至打算“利用中国作为对苏联平衡的力量”。[18]二战结束后，提出并奉行冷战政策的美国政府，一方面需要中国成为冷战中的战略伙伴而支持民国政府控制西藏；另一方面又在考虑西藏战略地位在未来冷战中的重要性，特别是“国民党可能失去中国，假如共产党控制了中国本土”以后如何应对的问题，这使得美国的西藏政策和策略处于复杂的选择之中。1949年7月28日，艾奇逊致电韩德逊（另作亨德森），决定对西藏采取新的政策和策略，这就是要在西藏建立一个落脚点。美国政府当时已经开始倾向于“避免共产党接管西藏”“向西藏提供充分援助”，[19]并开始考虑使“西藏独立”的可行、合法、永久的根据，这表明美国内部在西藏问题的对策上发生了变化。但总体上看，美国此时的西藏政策尚未定型。美国一方面承认中国政府对西藏在法理上拥有的主权；另一方面也试图继续对西藏地方保持一种“友好的姿态”，根据需要随时介入“西藏问题”之中。
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在民国时期，世界上没有一个国家不承认中国中央政府对西藏的主权和行政管辖权，即没有一个国家认为西藏是一个独立的国家。典型事件有二。一是1946年在印度举行的所谓泛亚会议。虽然帝国主义和西藏少数分裂分子大搞西藏独立活动，悬挂雪山狮子旗，篡改地图，但亚洲30个国家和地区都不承认西藏是独立的国家，最后在中国政府的强烈反对下，会议组织者取下了雪山狮子旗，更正了个别人蓄意篡改的地图。印度政府亦辩白道，此次会议是以个人名义举行的，而非以政府首长地位召集的；会议邀请的对象纯以文化团体为主，而非以国家为单位。这表明，就连与西藏地方关系极为密切的印度政府，当时亦未承认西藏是独立的国家。二是1947年发生的商务代表团事件。西藏地方的一些分裂分子为了获取所谓国际支持，游走于欧美国家，妄图得到其支持。但事实上到最后没有任何国家支持他们要求承认西藏“独立”的宣传，甚至没有给予这个代表团以任何外事上可代表国家的一点一滴的待遇，个别国家仍旧将其作为中国一个省级地方的人员接待，有的国家干脆拒绝接待。美国大使馆公开宣称：“美国向来承认中国在西藏之主权，且美国政府亦无变更其对西藏立场之意”；“华盛顿坚持‘美国政府无意使自己的做法导致中国在法理上对西藏的主权成为问题’”。
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民国中央政府一直坚持西藏是中国一部分的立场。民国时期虽然战乱频仍，中央政权主持者也有更迭，政府内阁多变，但西藏是中国一部分的领属关系从未改变，这一点为中央与西藏地方一再确认。西藏地方政权对于中央所提出的各项主张，基本上都要予以承认，更没有将西藏“独立”于中国版图之外，中央政府依照历史定制对西藏行使固有主权。所谓民国时期“西藏独立”论者，不过是某些国家反华势力和西藏分裂势力歪曲历史真相的臆说。民国中央政府除了在成立时即宣布西藏为中华民国的一个行省，对外进行了必要的外事活动外，也在政治、经济上有实质性的安排。国民政府成立之后，在民国中央的机构中有藏族人士担任职务，尤其是在国民议会中安排了包括西藏地方代表在内的代表团，多次参加民国时期国家层面的政治活动；民国二年的国家财政安排，将西藏作为一个省级单位列入其中，其后又相继在多个年度做了预算和决算。仅从这一点上看，西藏在民国时期事实上也是中国不可分割的一部分。
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由于民国中央基本上是依据孙中山的三民主义和“建国大纲”来制定治理西藏政策的，在一段时间，中央将西藏问题定位为“稍呈特殊形式”的地方性问题[20]，强调治理西藏与内地的一致性，淡化其民族的特殊性，要求将西藏纳入中央政府的直接管辖之下，实现国家的统一。但在实践中，因种种特殊问题急切难下，只得将西藏问题作为一个特殊的地方性问题来对待，实际上将民国执政党试图在“训政时期”就解决边疆民族问题的治国理想化为乌有。可以说，民国中央政府在接管清朝版图后，在对西藏地方的治理中，于西方关于民族问题的理念当中又加入了中国传统羁縻色彩的治边思想。
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1934年3月，蒋介石在《中国之边疆问题》的演说中将“五族共和”“主义胜过武力”归结为：“各国解决边疆问题之方法，就其侧重之点观察，不外两种：一即刚性的实力之运用，一即柔性的政策之羁縻。如果国家实力充备，有暇顾及边陲，当然可以采用第一种手段，一切皆不成问题；但吾人今当革命时期，力不够，欲解决边疆，只能讲究政策。如有适当之政策，边疆问题虽不能彻底解决，亦可免其更加恶化，将来易于解决；否则，必将坐失时机，坏国家百年大计也。”[21]这说明民国政府最高决策人物在内忧外患、实力不济的情况下，本着孙中山“主义胜过武力”的宗旨，在民国政府中后期基本上排除了用武力接管西藏的做法，谋求政治解决，采用三民主义加上传统的羁縻政策来解决西藏问题。这应当是民国中央对西藏地方治理的一个重要的指导思想，所以民国时期的中央政府力主排除外国势力的干扰，由中国内部自行解决康青藏地方的军事冲突，也未派出军队进驻西藏。
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民国时期的西藏地区内部，“内向祖国”派和“外向亲帝”派的斗争从未停止过，两个擦绒的命运和龙夏以及热振事件等，实质上都是“内向祖国”派和“外向亲帝”派斗争的反映，民国中央对此的认识是清醒的，多次制定对策，采取措施，整固对西藏地方吊诡局势的控制，但帝国主义势力趁着民国内乱和羸弱，不断加大对中国西藏的渗透，与西藏地方上层的亲帝国主义势力沆瀣一气，试图削弱民国中央对西藏的影响和控制，为其后西藏地方分裂与反分裂埋下了伏笔。
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[1] 《临时大总统就职宣言》（1912年1月1日），《临时政府公报》（1912年1月29日）第1号，第1页。
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[2] 当时的一些革命党人渲染“中国历史者汉人之历史也”。将国内少数民族视为蛮夷，排斥于中国之外，孙中山在论及“反满”时，言语之中也不乏此种痕迹。后在斗争实践中，孙中山已淡化了简单地驱满排满情绪，上升为民族政治平等的思想。
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[3] 《中外大事记（四月二十二日）》，见《东方杂志》第8卷，第12号。
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[4] 中国藏学研究中心、中国第一历史档案馆、中国第二历史档案馆、西藏自治区档案馆、四川省档案馆合编《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》第6册，中国藏学出版社，1994，第2390页。
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[5] 英国政府于2008年正式放弃了这个概念。英国外交大臣的书面声明说：“……英国在20世纪之初对西藏地位所持的立场……（是）基于那个时代的地缘政治。我们所承认的中国在西藏的‘特殊’地位是从过时的宗主权概念发展而来。有些人以此怀疑我们想要达到的目的以及断言我们在否认中国对自己的一大片领土拥有主权。我们已经公开向中国政府澄清我们并不支持西藏独立。”
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[6] PRO，FO371/35756/F2964，British Embassy in Washington to United States Department of State Aide Memoire on Tibet Question，19 April，1943.
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[7] 关于英国借宗主权来否认中国对西藏主权的历史过程，参见杨公素《中国反对外国侵略干涉西藏地方斗争史》，中国藏学出版社，1992，第238～240页。
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[8] 文告内容参见Melvyn C. Goldstein，A History of Modern Tibet，1913-1951：The Demise of the Lamaist State，London：University of California Press，1989，pp.60-61。
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[9] 中国第二历史档案馆、中国藏学研究中心合编《黄慕松 吴忠信 赵守钰 戴传贤奉使办理藏事报告书》，中国藏学出版社，1993，第202页。
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[10] Melvyn C. Goldstein，A History of Modern Tibet，1913-1951：The Demise of the Lamaist State，London：University of California Press，1989，p.62.
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[11] See Melvyn C. Goldstein，A History of Modern Tibet，1913-1951：The Demise of the Lamaist State，London：University of California Press，1989，p.241.
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[12] IOR，L/PS/12/4177，Letter from H. Metcalfe to the Political Officer in Sikkim，17 September 1934. See Melvyn C. Goldstein，A History of Modern Tibet，1913-1951：The Demise of the Lamaist State，London：University of California Press，1989，p.247.西姆拉会议交换文书第一条明确写有“缔约国承认西藏为中国领土之一部分”。参见陈健夫《西藏问题》，商务印书馆，1935，第236页。
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[13] 英文解释为“not legally state to exist”。
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[14] 黄慕松（1883～1937），广东梅县人。早年毕业于汕头岭东同文学堂，后入广东武备学堂，毕业后被选派去日本留学。先后毕业于日本陆军士官学校和炮工学院。此间加入中国同盟会。回国后，任广东黄埔陆军小学教官、校长。1911年武昌起义后，任民军参谋长。民国成立后，被孙中山任命为大总统府军咨府（后改参谋本部）第五局局长。1913年任国防考察委员，曾赴蒙古、新疆实地考察。回京后任参谋本部陆地测量总局局长。后再度前往日本，入日本陆军大学深造。1918年冬赴英国留学，并在德法两国考察，历时两年。回国后，任中俄界务公署参议兼中俄会议专门委员，兼交通部路线审查会主任。1925年5月任军务善后委员会委员。1928年6～7月代理陆军大学校长。1931年12月26日任参谋本部参谋次长。同年12月当选中国国民党第四届候补中央执行委员，并被推选为中央海外党务委员。1932年9月任参谋本部第一厅厅长。1933年4月特任新疆宣慰使，处理新疆事变，9月任陆军大学校长，同年底任新疆省党部指导委员。1934年1月奉命赴藏，任致祭达赖专使并主持册封大典。1935年3月任蒙藏委员会委员长，4月任陆军中将，同年被选为中国国民党第五届中央执行委员。1936年7月29日任广东省政府主席。1937年3月20日在广东去世，同年4月12日被追封为陆军上将。现有《黄慕松先生遗著》。
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[15] See Melvyn C. Goldstein，A History of Modern Tibet，1913-1951：The Demise of the Lamaist State，London：University of California Press，1989，p.245.
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