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这篇文告，虽然没有明确提出“西藏独立”，却表示，不再遵从中央之公文，同时，明确宣示驱逐所有在藏中央军队、官员和其他一切在藏的汉族人，并禁止汉族人入藏，“总期西藏全境汉人绝迹”。西方某些人称其为西藏的“独立宣言”是站不住脚的，通观当时清朝覆灭之时，各省通电纷纷直接使用“独立”一词，并驱逐清朝命官和驻军，是那个时代的背景。以此推论，中国南方各省都曾经是“独立国家”，显然是十分荒谬的，何况十三世达赖喇嘛的水牛年文告并没有直接宣告“西藏独立”，所表达的是一种狭隘地方主义的情绪。
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6月，当十三世达赖喇嘛返回拉萨之后，面对北京政府对藏主权的声明，英国再行拉拢其势力，公然干涉中国内政。8月17日，其驻华公使朱迩典发表《五项声明》，即“8·17备忘录”，声称，英国不承认中国有干涉西藏内政之权、不承认袁世凯发布的孙中山先生五族共和的命令，并蛮横地说，中国官员正当行使的对藏权力是占夺西藏行政权限。这再次影响了十三世达赖喇嘛的政治取向，8个月后，即1913年的藏历新年那天，他发出了《新年文告》（又称《水牛年文告》，以下简称《文告》）。《文告》中，否认了元代以来西藏地方与中央政府的政治隶属关系，将它说成是供施关系，完全忽视自元以来西藏地方一直受中央政府管辖的事实。他同时还在《文告》中表达了西藏渴望自成一体，不受中央管辖但中央应当给予西藏优待的意思。有研究人员认为：十三世达赖在1913年发布的《水牛年文告》并没有宣告独立的内容，而是对辛亥革命后的“五族共和”的表态，《文告》中既未承认又未否认（五族共和），原因在于英国人拒绝让中国政府首任驻藏办事长官陆兴祺取道印度赴藏上任，阻断了达赖与中央政府的直接对话。所以，达赖只好一方面派人赴新疆，通过新疆督军袁大化，向北京民国政府提出恢复关系五项条件：“（一）西藏人保有与华人同一之权利；（二）中央政府每年补助西藏500万元；（三）西藏有权许可他国之民开掘矿山，但西藏与英国所结条约当遵守之；（四）西藏有自由训练军队之权，中央政府驻藏军队人数不得超过1500名以上；（五）西藏官制由中央政府制定之，但西藏政府之官吏，应以西藏人任之。”[29]同时，达赖又派代表赴打箭炉（今康定），与尹昌衡进行谈判，其条件是：“（一）藏民与汉满蒙回四民族一律待遇；（二）藏民自由保守其宗教；（三）西藏领土仍在中国政权之下；（四）有教育及谙汉语之藏民得为华官，而北京中央政府亦得任命汉官赴藏；（五）达赖喇嘛每年津贴费仍得照常。”[30]这是十三世达赖喇嘛面对时局变动矛盾心理的一种反映。
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当时，十三世达赖喇嘛一面与民国周旋，一面又在英人的挑动下制定对策。同年4月，十三世达赖喇嘛又与噶伦、三大寺堪布、喇嘛做出了驱逐汉人和“联英制汉”的决议：“（1）由内地来藏之汉人，限半年内一律离境；（2）汉人之为西藏土著者，限一年以内一律出境；（3）三十年以内，藏地不得驻扎汉兵；（4）若民国政府派兵来藏，藏人不能阻止时，即请英人出而制止，并以特别权力，报酬英人。”[31]虽然《文告》和决议都没有明确宣布“西藏独立”，但谋求变相独立，试图依靠英帝国主义对抗中央政府的政治意图却显露无遗。在十三世达赖喇嘛的“驱汉”命令下，所有中央政府官员和在藏驻军被驱逐出藏。同年，达赖喇嘛又开启与中央政府的边界争端，并于3月令藏军围攻江卡、盐井等地的中央政府的军队，进占类乌齐和三十九族等地，开启川藏边界战事。此后，他又发动了两次康藏战争。
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由于两次挑起西藏与川边、青海省的战争最后均以失败告终，十三世达赖喇嘛看到虽然背后有英国政府支持，但并不能以武力达到西藏变相“独立”的目的，所以，他也不敢与中央政府彻底决裂。在此时期，他实行两面方针，在与英印保持密切关系的同时，又不得不维持与中央政府的联系。
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为实现与中央政府的联系，十三世达赖喇嘛先后派了西藏地方政府驻京代表和驻京堪布到京任职，选派议员参加国家政治活动。1912年7月，十三世达赖喇嘛主动给蒙藏事务局总裁贡桑诺布写信，请其代为转呈。收到袁世凯的复信之后，十三世达赖喇嘛又迅速做出了回复。“当时，北京袁世凯来函表示恢复达赖喇嘛名号。对此做了回复。”[32]1917年，西藏地方政府的5位驻京代表因对“共和”有功，还受到了北京政府的嘉奖。1913年的西姆拉会议，中、英、藏均派出代表参会。会上，英国代表麦克马洪私下与西藏地方政府代表划定“麦克马洪线”，将西藏分为内藏和外藏。十三世达赖喇嘛知道后，就曾问道：“为什么要在西姆拉会议上把西藏分为内、外藏两个部分？”[33]而英国人暗中划定的“麦克马洪线”分西藏为内、外藏正好是整个会议争论的焦点，达赖喇嘛的疑问说明了他仍然关注西藏的归属和主权问题。会后，十三世达赖喇嘛对参加会议返藏的伦钦谢扎予以严厉的训斥，并罢免了其官职，这更是说明十三世达赖喇嘛对有损于国家的背主行为十分愤慨。
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1919年，北京政府命甘肃督军张广建筹建入藏慰问代表团，进藏与十三世达赖喇嘛交涉，以达沟通感情之目的。张广建选派李仲莲、朱绣等人组成甘肃代表团入藏慰问。1920年初，代表团到达拉萨，十三世达赖喇嘛两次接见代表团，并详细询问康藏边界之事。“朱绣等抵拉萨，属〔屡〕与达赖、班禅晤谈，感情甚洽。……询以英使在京争持划界一事，达赖不知。”[34]随后，十三世达赖喇嘛召集三大寺及四噶伦商讨康藏边界争端问题。
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同年4月，朱绣等离藏回甘，临行之际，十三世达赖喇嘛设筵礼饯，声言：余亲英非出本心，因钦差逼迫过甚，不得已而为之。此次贵代表等来藏，余甚感激，唯望大总统从速特派全权代表，解决悬案。余誓倾心内向，同谋五族幸福。至西姆拉会议草案，亦可修改云云[35]。
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这些史料说明达赖既亲英，又不背离中央，对中央政府奉行若即若离的两面方针。十三世达赖喇嘛亲英，正如他自己所说“非出本心”。自从达赖出走印度，英人就不断对他加以笼络，煽动“西藏独立”。但在长期的接触中，达赖喇嘛发现英国并不可靠，因为其侵略野心已日益暴露。但当时的情势下，英国侵略势力咄咄逼人，中央又鞭长莫及，为了维持西藏政教大业，他只好暂时依附于英国。而他又不希望西藏的政教大业落入英国人之手，因此，他同时保持着和中央政府之间的联系，将历史上汉藏之间悠久的政治统属关系说成是供施关系，并以此与中央保持一种半独立的若即若离的关系。
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（三）人生暮年，幡然醒悟，倾心内向
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正如吴忠信所说：“第十三辈达赖晚年，感于英人对藏之步步侵略，及经尼泊尔大举攻藏之役后，更了然于英人野心之所在，遂渐次觉悟，非拥护中央不足以图存。”[36]1927年，南京国民政府成立，在边疆问题上，仍坚持孙中山先生的“五族共和”论。十三世达赖喇嘛对此深感欣慰，“立即派驻五台山的堪布洛桑巴桑通过蒙藏院前往南京晋见蒋介石，面交其亲笔信”[37]，对南京国民政府的成立表示祝贺，第一时间向南京国民政府表达了他的内向之心。1928年，新成立的南京国民政府完成北伐，张学良又在东北改旗易帜，国民政府完成形势上的统一，使达赖喇嘛认识到，只有拥护中央政府，才会给西藏地方政教大业带来光明前途，内向之心日甚。
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1924年奉命出任西藏地方政府驻京堪布的贡觉仲尼，原为色拉寺麦扎仓喇嘛，后成为推动西藏地方与中央关系恢复的重要人物之一，他在《达赖事略》中也说，达赖“实未尝一日忘情于中央，恒思乘机恢复旧有关系，以符五族共和建国之真谛也。……民国十七年……即遣代表持文入藏慰问，达赖固自喜出望外，私幸宿愿可偿”[38]。
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1929年5月，十三世达赖喇嘛派贡觉仲尼代表他参加孙中山先生的奉安典礼。8月，贡觉仲尼代表团晋见蒙藏委员会委员长阎锡山，称奉达赖喇嘛之命，声明三事：“（一）达赖并无亲英之事，其与英国发生关系，不过系因英藏壤地毗连，不能不与之略事敷衍耳；（二）达赖仇华亦属误传，民六、民九、民十三达赖均有派员来华，并发护照，内中言明中藏亲睦，现有护照可证；（三）达赖、班禅感情素惬”[39]，转达了达赖喇嘛的内向之心。同年9月，贡觉仲尼等又多次向中央政府转达达赖喇嘛的内向之心和诚意，6日“声明达赖不亲英人、不背中央”；8日“该三人反复申叙达赖不亲英人，不背中央，愿班禅归藏，意态甚为诚恳”；10日“向主席声明不亲英人，不背中央，愿迎班禅回藏”；“一，达赖确实原（愿）输诚中央。二，诚意欢迎班禅回藏。三，将来行政系统、军政、外交归中央办理，并派遣驻藏长官；藏人有充分自治权。……五，森姆拉草约原系藏人主张，将来达赖可声明由中央主持解决，则英人方面自难籍口。”[40]从达赖喇嘛派员连续上陈中央的书面报告中，可以看出其恢复与中央关系的迫切心情。
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9月15日，中央政府决定派遣贡觉仲尼为“赴藏慰问专员”入藏慰问，以联络感情，恢复中央与西藏地方关系。贡觉仲尼携带蒋介石致达赖信函、蒙藏委员会起草的《解决西藏办法》等于12月启程赴藏，1930年2月到达拉萨。十三世达赖喇嘛令西藏文武官员率队迎接，甚为隆重。当蒋介石信函及赠品分别赠送达赖时，达赖倍感欣悦。贡觉仲尼在藏期间，十三世达赖喇嘛还召见他并约谈数小时，表示要遴选大员随同进京报告藏情，加强汉藏联系。
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1930年1月，中央政府机构的书记官刘曼卿女士到达拉萨，十三世达赖喇嘛曾两次接见，面告刘曼卿，“吾所最希求者即中国之真正和平统一”“都是中国领土，何分尔我”“英国人对吾确有诱惑之念，但吾知主权不可失，性质、习惯不相容，故彼来均虚与周旋，未尝与以分厘权利”[41]。5月，国民政府再次派遣谢国梁、谭云山入藏慰问。谢国梁不幸途中染病去世，达赖安排藏军列队迎接谢国梁之遗体进入拉萨，并命依照汉族人丧制安葬，同时诵经三日。12月，谭云山谒见达赖喇嘛，“达赖极为喜悦，除对云山私人恳恳安慰外，并极表示倾向中央之意”[42]。这些史实都表明了十三世达赖喇嘛的内向之心和他对英国侵略者的指责。
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1930年，达赖又派雍和宫札萨和驻京堪布卓尼罗藏娃等出席蒙藏会议；而后，任命贡觉仲尼为西藏驻京总代表，赴京任职，筹备设立西藏驻京办事处，以加强中央与西藏地方联系。
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1931年2月10日，贡觉仲尼将十三世达赖喇嘛关于设立驻京、驻平、驻康等办事处的谕令呈文转报蒙藏委员会。驻京办事处以贡觉仲尼为处长、阿旺坚赞为副处长。23日，蒋介石准予备案，西藏地方政府驻京办事处、驻平办事处和驻康办事处成立，成为沟通中央与西藏地方关系的主要机构。
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十三世达赖喇嘛的这些努力，使中央与西藏地方关系日益缓和，尽管他于1933年12月17日圆寂，但仍为中央与西藏地方关系的发展奠定了基础。其圆寂之后，中央致祭专使黄慕松及其使团能够顺利入藏，并就中央与西藏地方关系问题进行会谈，成功留下专使行署人员继续交涉；吴忠信入藏主持十四世达赖的坐床典礼等，也部分得益于十三世达赖喇嘛在世时为恢复中央与西藏地方关系所做的努力。
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（四）推行新政，促进西藏地方社会的进步和发展
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十三世达赖喇嘛所处时代正是政局动荡不安的时代，他经历了英国侵略者的两次入侵。在他当政的时代，清政府又实行民族歧视。他本人被迫两次出走，清政府则两次革除其名号，取消其权力。第二次出走印度，使他对英国等欧美国家先进的资本主义有了认识，并从中看到了西藏的落后，从而萌发了改革西藏，推行新政的思想。1912年，十三世达赖喇嘛返回拉萨后，便开始着手在西藏推行一系列的改革，内容涉及政治、经济、军事、宗教和教育等多方面。
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政治上，他改组噶厦，设司伦一职，位居噶伦之上。应该认识到，他这种做法违背了历史定制，这种未上报中央政府批准，视中央的权威于不顾的做法是完全错误的。规定四噶伦由一名僧官和三名俗官组成，僧官出任首席噶伦，提高僧官的权力。经济上，成立造币厂，抵制外来货币，发展西藏金融业；兴建发电站、邮政局和电报局，组织开采金矿，种植茶树，尝试在西藏兴办具有资本主义色彩的新兴企业；同时，在西藏进行税制改革。军事上，组织编练新式藏军，在军队编制上抛弃汉制，采用西方新式编制；派遣青年军官等出国学习，聘请英、印军官训练藏军，在江孜筹备新式军官学校；从英国、印度和俄国等地大量购买先进武器。宗教上，进行寺庙改革，强化寺规教纪，于1913年颁布了《关于西藏全体僧俗民众今后取舍条例》，要求所有寺院善从传统，齐心协力，发扬佛教；所有僧众潜心习发，严格遵守寺院清规戒律。下令严除僧众恶习，规范寺院格西考试。教育上，一面派遣留学生出国留学，一面在西藏开办新式学校，如江孜英语学校、英藏文化学校、亚东学校等。
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达赖在西藏实施新政，虽然其目的是为了维护西藏政教合一的农奴制度，加强其自身的权力。但是，新政的措施不可避免地在西藏产生了积极的效果，尤其是经济、军事和教育上的措施，在一定程度上促进了西藏地方社会的进步与发展，开启了西藏地方经济的近代化、军事的近代化和教育的近代化。
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四 土登贡培事件
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十三世达赖喇嘛圆寂之后，关于由谁来执掌政教大权的问题，西藏地方官员大会在经过激烈的争论后并没有形成一致意见，因此，各派之间的权力斗争悄悄展开。而十三世达赖喇嘛的近侍坚赛·土登贡培成了这场权力斗争的第一个牺牲品。
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根据美国学者梅·戈尔斯坦的《喇嘛王国的覆灭》和《西藏文史资料选辑》的相关记载，十三世达赖喇嘛圆寂之后，土登贡培本人虽然表面上并没有积极投入权力斗争中，但他却在暗中隐蔽地行动。达赖圆寂的当晚，他就向司伦朗顿·贡嘎旺秋和噶厦官员交出达赖喇嘛住所的钥匙，并说：“自己尽最大努力侍奉了达赖喇嘛，但未受教育，没有学到宗教文化知识，因而打算辞去政府部门的职务到寺庙去当喇嘛。”[43]这实际上是贡培以退为进的策略，同时，也试探在没有权力中心的情况下其他官员的态度。但因为土登贡培还掌握着一个仲扎代本（团）的武装力量，司伦朗顿等人不敢贸然从事，并没有接受贡培交出的钥匙。之后，贡培仍然和往常一样参与政教事务和噶厦的重大决议，还试图使噶厦接受他提出的驻扎在拉萨的所有军队向十三世达赖喇嘛进献武器的建议。而且，真实的意图则是，通过进献武器，显示自己的实力，巧妙地迫使西藏地方政府同意由他来主掌政教大权，尽管他最后并没有这样做。
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但是，当官员大会面对三派的激烈争论而未形成决议时，各派以及其他企图夺取政教大权的人物开始在暗中展开斗争。土登贡培的最大政敌龙夏·多吉次杰[44]与司伦朗顿·贡嘎旺秋和首席噶伦赤门·罗布旺杰结成政治联盟后，便在幕后操作，首先对土登贡培发起攻击。
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