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在中印公路的修筑问题上，西藏地方政府起初在英国的支持下，阻拦勘测队，拒绝勘测；后来又以官员大会为借口，再次拒绝勘测和修筑经过西藏境内的中印公路，这充分反映了以达扎为首的西藏地方政府对中央政府的敌视和企图依靠英国反对中央政府的险恶用心。
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三 “外交局”的成立与孔庆宗的抗争
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1942年7月6日，西藏地方政府在拉萨设立“外交局”，作为办理其他国家事务的新设机构。当日，驻藏办事处派员前往噶厦催办物资运输等问题，被告知“藏政府本日已成立外交局，即将通知办事处，前此各案已交该局办理，自本日起一切时间请处长（指孔庆宗——笔者注）向该局接洽，勿直接与噶厦提说”。[40]7月7日，西藏地方政府正式致函蒙藏委员会驻藏办事处，称“西藏公共会议”已经“呈请摄政新设藏政府对中国及他国办理外务人员之机关，已经照准，并任札萨索康及贡觉仲尼大喇嘛二员主管其事，其他办事职员亦经派定，经于藏历五月二十三日（公历7月6日）正式成立机关，今后汉藏间，事无巨细，请径向该机关洽办”。[41]同时，噶厦也分别通知了英国、尼泊尔等国驻拉萨的代表，宣布西藏“外交局”正式成立。
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外交局是一个国家办理国家与国家之间的外交事宜的交涉机构。西藏地方政府公开致函中央政府驻藏办事处和其他国家驻拉萨代表，宣布成立“外交局”，负责处理西藏地方与中央政府、英国等其他国家的对外事宜，实际上否认了“西藏是中国固有领土”这一事实，是视西藏为独立国家，视中国为外国的分裂祖国、谋取独立的行径。
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7月6日，驻藏办事处处长孔庆宗得到西藏地方创设“外交局”的消息后，予以高度重视，当即向吴忠信报告此事，分析其性质、危害，并提出应对办法：“今噶厦告职须向该局洽办一切事件，是视中央为外国，示西藏为独立国。如我予以承认，则前此国际条约所订西藏为中国领土之文，无形失消，而西藏与外国所订明密各约未为中央所承认者无形有效。事关重大，中央似宜明电噶厦不承认该局，中央驻藏官员仍须照旧与噶厦接洽一切事件，一面速定以实力解决藏事之大计”。[42]7月7日，西藏地方政府正式致函驻藏办事处后，孔庆宗又再次电请蒙藏委员会，迅速决定应对方针：“惟藏人自反抗中印公路自认为成功以来，日益轻视中央，今更设立外务局，对中外表示其独立自主。事关我国对藏之领土主权，敬祈速决方针，指示应付方针为祷”。[43]
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吴忠信获悉后，于7月11日将此情电告南京国民政府行政院，分析其中利害，指出“我若允办，无异默认其独立，否则一应商洽事项，势必全盘停顿”，[44]请示行政院尽快拟定应对方针。同日，孔庆宗派办事处职员张旺前往噶厦，试图告知关于“外交局”一事在未奉中央指令前，重大事项仍继续与噶厦交涉，但噶厦却拒绝张旺进入，要求其与外交局接洽。孔庆宗将此事电告吴忠信，并指出：“现噶厦将事实要案悉归外交局，强我屈就，自动放弃对藏固有主权，而间接承认其独立，否则一切要案无从解决。设计险毒，较拒修公路尤甚。中央似应坚决反对，打消该外交局以站地步”。[45]
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但是，随着1941年太平洋战争的爆发和抗日战争相持阶段的到来，重庆国民政府已无暇顾及边疆之事。对于西藏地方政府这种分裂祖国、谋求独立的行为，既坚决不予认可，却也无力强烈回应和反击，唯有消极反对。7月30日，蒙藏委员会召开院务会议，讨论西藏地方擅设外交局事宜，议定应对方法两条，于31日上报行政院核夺。8月1日，行政院电复蒙藏委员会，对其议定应付方案除第二款增加“噶厦或”三字外，其他均予通过。此两项应付方案为：
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（一）由蒙藏委员会径电西藏当局，告以藏方为处理地方涉外事务而有设置机构之必要，则应注意遵守下列两事。
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（甲）有关国家利益问题即政治问题必须秉承中央意旨处理。
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（乙）中央与西藏间一切往还接洽方式，仍应照旧，不得经由上述外务机构。
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（二）中央与西藏一切接洽，如藏方坚持须经由上述外务机构承办，即令蒙藏委员会驻藏办事处暂停对藏一切接洽，该处孔处长仍留藏办理情报事务。所有中央与西藏间一切接洽，改由蒙藏委员会与噶厦或西藏驻渝代表办理。[46]
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8月5日，蒙藏委员会将此项院务会议决议转告噶厦。在国民政府商讨应付方案期间，西藏地方政府曾于7月16日致电吴忠信，对设立“外交局”一事进行巧言辩解。其电文中说道：“藏政府新设外交局，系重视中国政府及各外国提出钜细事务，使不致迟缓之便利，特为和睦计，乃呈请藏王，兼征询西藏僧俗官员大会一致同意，设立办理外国事务机关”；同时，还态度蛮横，强硬的表示“既经成立，无法变更”。[47]这则电文蒙藏委员会迟至9月2日方收悉，故没有进入蒙藏委员会和行政院会议的讨论范畴。
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噶厦收悉蒙藏委员会8月5日电文，知悉其内容，却并没有遵守电文的要求；而孔庆宗则按电文指示的应付方案，拒绝与“外交局”交涉，由此，形成了“驻藏办事处停止了对藏事务接洽，噶厦亦以不与该处来往为抵制，两相坚持”[48]的僵局。
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为了打破僵局，继续逼迫驻藏办事处与“外交局”交涉，噶厦派人在拉萨街头无故抓捕和殴打在藏的汉族人。对此，孔庆宗采取措施，坚决维护中央政府的治藏主权和对在藏的汉族人的管辖权，并维护在藏的汉族人的利益。
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8月27日，一名汉藏混血的青年男子，因拉萨警察阻止他殴打他的妻子，便动手打了警察。随后，该青年被捕，由拉萨“米本”（掌握市政管理职责，或译为市长）亲自审讯，并处以100皮鞭的惩罚。孔庆宗以汉藏混血者属于“汉人”应由中央政府实施管辖为由，要求释放这名青年人，免去对他的处罚。但拉萨当局并没有接受孔庆宗的要求，仍然对青年人实施了100皮鞭的体罚。这是“外交局”设立以来，中央政府与西藏地方政府的首次正面冲突，西藏地方政府通过对青年人的处罚，表明了其强硬的态度，也借此获得了首次冲突的胜利。
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8月29日，孔庆宗就此事以及噶厦拒绝执行行政院决议事致电蒙藏委员会，“西藏对尼、印及各外国人皆不管辖，今年汉人亦由本处管辖，独于外交局成立后，拘打汉人，无非迫我屈就，表现独立事实”。同时，提出了下一步交涉和应对方法的建议，“钧会对噶厦电似应严予驳斥，坚持原议。……钧座再电噶厦时，似宜酌施压力，以助交涉，并窥西藏真意。酌拟二法：（一）派飞机赴昌都一带侦查，籍词习飞山地，通知藏方不得开枪，以免自卫投弹；同时令青、康、滇军越境，为地方性之煽动。（二）密令青、康、滇军以地方冲突形势一举攻占昌都，扼守待命，以留中央转圜余地”。[49]可以看出，孔庆宗希望中央以武力做后盾，对西藏当局采取强硬态度。
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9月17日，行政院电令蒙藏委员会，再次电告噶厦遵守8月1日的训令，但并没有收到实质性效果。10月6日，又一名汉藏混血的男子，因与人发生冲突而招来拉萨警察的抓捕。男子跑到驻藏办事处，声称自己是“汉人”，希望寻求保护。随后，拉萨警察也冲进办事处，下令并抓捕了这名男子。双方由是再起冲突。
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孔庆宗对此异常气愤，不顾西藏地方官员礼节，径直前往罗布林卡，要求会见达扎摄政。孔庆宗的这种行为，在西藏当局看来，是对摄政和达赖喇嘛的大不敬，是不可饶恕的。18日，官员大会开会讨论此事，会议决定“停止向国民政府驻藏办事处提供柴炭等燃料和服务人员，以此来惩罚孔庆宗，并要求国民政府召回孔庆宗”。[50]这样，西藏地方与中央政府关系恶化，几乎陷入僵局。而英印政府公开表示支持西藏“外交局”的成立，英国政府还暗中向西藏出售枪炮等军火，驻江孜的英军官则帮助训练藏军，并培训无线电报员。依恃英国的支持，西藏当局继续拒绝与驻藏办事处人员交涉，坚持说，设立“外交局”是为了减轻噶厦繁重的公务；同时，西藏当局还对汉人入藏和假道西藏的救援物资之运送设置种种障碍，进行阻拦。对此，中央政府虽无力西顾，但也态度强硬，指出，如果西藏地方继续坚持原意，将派遣军队前往青藏边境，并派出飞机轰炸。此后，西藏地方政府稍作妥协，提出，如果中央政府仍然反对与“外交局”接洽，那么西藏地方当另外创设一个新的机关，专门负责与驻藏办事处接洽。但对于汉藏关系，西藏地方政府仍然只承认中央政府与西藏地方政府之间为供施关系。
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西藏地方政府的系列举措，无不反映其强硬态度与分裂立场，孔庆宗在致蒙藏委员会的电文中，将其分析得相当透彻：“凡藏方拒我者，无不允英。藏当局恃有外援，故敢拒修中印公路，创设外交局，阻扰盟国运输，禁止汉人入境，藐视中央，凌虐汉人，冲扰驻藏办事处，停止支应”。[51]双方的僵持，致使驻藏办事处人员在藏的工作根本无法开展，中央与西藏地方政府关系陷入绝境。为了缓和双方关系，国民政府最后决定，撤换孔庆宗，以沈宗濂接任其职。1944年秋，沈宗濂到达拉萨，两人完成工作交接。
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创设“外交局”，是以达扎为首的西藏地方政府在英国势力支持下，企图分裂祖国、谋取“西藏独立”的一大阴谋。蒙藏委员会驻藏办事处处长孔庆宗，为维护中央政府对西藏的主权，据理抗争，显示了驻藏办事处不屈服于西藏地方政府非法行为的决心及意志，对此，应该给予肯定评价。[52]但是，孔庆宗的抗争却因中央政府的无暇西顾而终告失败，不但孔庆宗本人被迫离藏，中央政府与西藏地方的关系也逐渐恶化，乃至陷入绝境。中央政府与西藏地方政府围绕创设“外交局”的博弈，最终以中央政府的暂时失败而告终。
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四 青藏边界危机
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在亚洲遭受日本帝国主义大肆侵略，中国抗战进入最艰难的时候，中英在南亚结成军事互助关系，中国远征军陆续抵达缅甸、印度，与英军联合对日作战的局势下，西藏地方却在英国的支持下，拒修中印公路、设立“外交局”、擅闯国民政府驻藏办事机构——蒙藏委员会驻藏办事处，阻挠印藏驮运线的开辟[53]，严重损坏了中央政府对西藏的主权，充分暴露了达扎控制下的西藏地方不顾大局、谋求独立的野心，也暴露了英国在对德、日同时作战的情况下，仍然坚持其殖民主义政策，损害其盟国中国利益底线的丑恶面目，这让南京国民政府大为愤怒，并使其决定采取军事行动，以强硬态度宣示对藏主权。
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早在1942年5月，藏方拒绝开通英藏驮运线时，蒋介石就下令军令部“拟议加强控制西藏之计”。[54]同年6月，为了迫使藏方同意开放驮运路线，白崇禧决定前往青海，直接与青海省主席马步芳商议出兵西藏东北之事。8月，为了迫使藏方撤销“外交局”，孔庆宗建议，“（一）派飞机赴昌都一带侦查，籍词习飞山地，通知藏方不得开枪，以免自卫投弹；同时令青、康、滇军越境，为地方性之煽动。（二）密令青、康、滇军以地方冲突形势一举攻占昌都，扼守待命，以留中央转圜余地”。[55]8月26日，蒋介石乘飞机视察青藏交界地区，决定对西藏采取先政治后军事的方针。10月，蒋介石为稳固抗日后方，决定进军西藏，并计划于该月进驻昌都。
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藏方也在积极行动，于昌都成立“西藏边防督办公署”，组织民兵，在青藏交界地区设防，并封锁交通，围困马步芳的商队。这让南京国民政府在1943年初，再次决定启动对西藏地方的军事计划。2月14日，蒋介石急电马步芳：“青藏系国防重镇，又为陪都大后方。据报该省玉树边区情况复杂，危机四伏，望即采取妥善措施，加强防务”。[56]接电后，马步芳即令马步銮为青海南部边区警备司令，率骑兵2500余人进驻玉树，同时，在玉树等地组建民兵；另派骑兵独立团一营进驻大河坝，以作策应。
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