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中华民国国会是效法西方国家立法、行政、司法三权分立原则而设立，议会依《中华民国临时约法》规定为立法机关、民意机关、制宪机关。尽管由于复辟和军阀派系之间争斗的影响，国会反复被撤销和恢复，成为政治斗争的工具，而无法真正发挥其正常的作用。但是，西藏地方代表进入国会，仍然不失为西藏民众在国家政治活动中参政议政的重要标志，说明西藏与其他各省一样，享有参加国家政治活动的一贯性，能对西藏人民在心理上起到不可低估的向心力和凝聚作用。[127]这些代表“竭力传播五族共和之大旨，解释从前西藏同胞之误会”，[128]因“办事均著有劳勋”，巫怀清被大总统奖以二等嘉禾章，罗桑班觉、阿旺益喜、罗卜桑车珠赤被奖以三等嘉禾章的荣誉。[129]西藏地方代表参加中国民国国会，在沟通和密切西藏地方与中央政府关系方面，起到了积极作用。
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三 西藏地方代表参加制宪国民大会
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南京国民政府建立后，高度重视西藏问题，1928年，国民政府在行政院下设蒙藏委员会，专门处理蒙古西藏事务。西藏地方也加强与国民政府的联系和接触，西藏班禅驻京办事处和西藏达赖驻京办事处先后设立。国民政府承认西藏高度自治，《中华民国训政时期约法》第120条规定，“西藏自治制度，应予以保障”。[130]而作为中华民国的一部分，国民政府以法律形式保障西藏派代表参加国民大会的权利，1931年，《国民会议代表选举施行法》规定，“西藏选出代表10名”；“以蒙藏委员会为总监督，其选举监督由蒙藏委员会就该地方高级长官中，派充之”；[131]《国民大会组织法》第29条规定：“西藏应出之国民大会代表，其名额如下：一、由在西藏地方有选举权人选出者十名。二、在其他省区内有选举权之西藏人民选出者六名。”[132]
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1931年5月5～17日，国民政府召开国民会议，达赖派出以贡觉仲尼为首的6名西藏地方代表参加；九世班禅本人在蒋介石的特邀下出席了会议。会议之前，前后藏曾在代表名额问题上产生争执，西藏驻京办事处“要求增加出席国民会议的代表名额，足征达赖喇嘛对西藏地位的看法”。[133]
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国民政府原定1937年在南京召开国民代表大会，后因抗日战争而未能如期召开。1940年，国民党六中全会又决议于当年11月12日召开国民大会，要求6月完成选举代表工作。国民政府驻藏办事处处长孔庆宗旋即与噶厦就人选补缺变更等事项进行接触，基本确定出席国大代表人员，但当年国大仍未能如期召开。1945年8月，抗战胜利之后，国民政府迅速着手组织召开国民代表大会，沈宗濂于8月23日即致电西藏噶厦，称“中央定于本年十一月十二日，即藏历十月初七日，在首都开会”，关于西藏代表一事，“国民大会西藏原已派定代表十名，现查前派代表散居各地，且间有死亡，名额已不足数”，“深望西藏选派地位声望崇高、能以传达摄政即噶厦意旨之人，补充足额，前往参加，藉以增进中藏情感”，“一切费用，概由中央供给”。[134]
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国民政府力促噶厦派员参加国民大会，但此时，因“英人近藉口外蒙独立，鼓动西藏仿效，并表示可首先承认”，锡金行政长官霍金森也向噶厦施压，力邀藏方前往新德里，西藏地方政府有所摇摆，多次开会都未作出决定，10月初，噶厦忽然致函询问国民大会是否延期，似乎有拖延之意。
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尽管少数英人仍在鼓吹和鼓动西藏“独立”，但是，英印政府明确表示，他们不能为西藏的独立提供任何军事支持和承担任何责任，最多只是利用外交手段帮助西藏维持自治。这让西藏地方当局大失所望。英国政府的表态，给沈宗濂提供了绝佳的机会，他借此向西藏当局宣传国际局势以及英国在印度问题上遇到的麻烦，表示英国今后将无力支援西藏。因此，西藏当局只能加强与中央政府的联系，以寻求中央与西藏地方政府问题的真正解决；并劝说西藏地方政府派遣代表团参加国民党制宪国大。沈宗濂最终获得了成功，10月下旬，藏政府终于确定代表十人，以庆祝抗战胜利为名，以“慰问同盟国代表团”名义前往内地。代表团领袖人物两名：一是财政局长兼电报局长新升任的札萨（僧官），一为札萨古桑子（俗官），秘密开会讨论代表应向中央商请各项问题。[135]但此时，噶厦仍有所保留，因“恐三大寺堪布参加国民大会于彼不利……提出决定不准三大寺堪布赴渝”，并且背着三大寺堪布召开僧俗官员会议，决议“赴渝国大代表，应向中央报告全藏人民希望协助之意；并与英人仍保持英藏和好之关系”。[136]
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英国驻印度总督霍金森得知噶厦决定派代表参加国民大会和慰问同盟国胜利之事后，一方面，力邀噶厦派代表赴新德里参加祝贺同盟国胜利的纪念活动兼游览新德里。另一方面，英国驻藏代表黎吉生“藉口所谓《西姆拉条约》提出抗议，认为该约规定西藏为独立国家，非经英方同意，不得参与任何第三国会议”。藏方面对英国的诘难，“难以固拒，允为一行”。[137]1946年1月，沈宗濂先行赴印度准备照料，藏方代表于2月中旬启程。沈宗濂遂与该代表团一起赴南京，先由拉萨启程赴印，后由印度乘机飞往南京。此行，沈宗濂还说服了达赖的哥哥嘉乐顿珠一同前往南京，此事在拉萨传开后，西藏地方政府和英印当局颇为惊奇。
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西藏代表一行抵达印度之后，英国驻印官员极尽阻挠其赴中央之能事，对西藏代表实行监视式招待，甚至有诱邀西藏代表赴英伦之企图。引诱不成，代表们至加尔各答后，霍金森假称代表因天热所患皮肤病为传染病，要其入医院或前往岗多，以阻止代表前行。其伎俩被代表们发现后，霍金森恼羞成怒，不予招待。这一时机被沈宗濂及时抓住，全面负责起代表团的起居行程。
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1947年4月4日，代表团成员及随行人员和嘉乐顿珠、平措扎西等一行近三十人，在沈宗濂的陪同下，乘飞机经昆明前往南京。4月7日，代表团抵达南京，达赖驻南京办事处处长曾谆·土丹参列、翻译员土丹桑格及蒙藏委员会的部分官员前往机场迎接。国民政府安排代表团下榻在南京市北面鼓楼附近的一座大院里，并派了一名曾在西藏多年的汉族女性益西巴珍担任翻译。
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西藏代表团此次到南京，其名义之一为“慰问同盟国胜利”，5月，蒋介石到南京后，代表团正式向国民政府表示慰问和祝贺胜利的仪式，仪式在总统府礼堂进行，代表团将西藏地方政府赠送给蒋介石的锦缎画轴、藏式银盖、银座、玉器、西藏地毯，以及代表团个人的礼物陈列出来，以两位团长为首的十名成员依职位高低排列等候。蒋介石与代表团谈话的内容，大都是炫耀国民党武力如何强大，以及其母亲也是佛教徒等。中午，蒋介石及夫人陪同代表团在励志社共进午餐，除代表团一行13人外，嘉乐顿珠、平措扎西也参加宴会，饭后合影留念，至此所谓慰问“同盟国”的活动全部结束。[138]
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西藏代表团赴南京的另一个任务，名义上是参加制宪国民大会，实际上，也是前来试探国民政府的对藏政策底线。在代表团成行之前，1945年11月中旬，摄政召集僧俗官员会议，形成了一份“西藏全体僧俗民众会议报告书”，盖有噶厦和三大寺印章。为保证文件的保密性，噶厦派专人经由陆路直接将报告送到南京，交给代表团。而这份报告书的内容，代表团中也只有两名团长知晓。[139]此次召开制宪国民大会，西藏派代表参加，是西藏地方与国民政府互相探底的一次直接审视和对接。在接到此项报告书之前，国民政府对藏政策已经在研究和宣传之中。
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如前所述，抗战胜利前后，国民政府已经在积极着手对藏政策的调整，并基本上确立了“在坚持对西藏主权的前提下，准予西藏地方‘高度自治’”作为国民政府战后治藏政策的基本准则。抗战胜利之初，国民政府基本上承认了外蒙古在公投基础上的独立，故对于西藏的反应十分关注。关于西藏问题，蒋介石在国防最高委员会和国民党中央常务委员会临时联席会议上宣称：
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西藏民族的政治地位，在第六次全国代表大会本已决定予以高度的自治，扶助其政治之进步与民生之康乐。我可以负责声明，如果西藏民族此时提出自治的愿望，我们政府亦必本我一贯之真诚，赋予高度的自治。如果他们将来在经济条件上能够达到独立自主的时候，我们政府亦将与对外蒙古一样，扶持其独立，但必须西藏能巩固其本身永久独立的地位，不致蹈袭高丽过去的覆辙。[140]
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1945年8月29日，蒋介石致电沈宗濂，称“中央现拟予西藏以高度自治，希……探询西藏地方政府之意见报核，并切实宣扬中央政策”。[141]11月6日，沈宗濂回报：“关于赋予西藏高度自治事……在民众方面……望中央予以扶持，出诸水火。在僧侣方面……向来倾中央，西藏自治后，仍愿拥护中央，保持密切联系。在官吏方面，老成一派深知西藏缺乏独立条件，惟冀保全禄位、财产，今得中央许以自治，认为私人权利不受影响，表示欣慰庆祝，推选代表在渝参加国大……此外仅有少数意志薄弱者，则在中央势力未达到前，不敢吐露真意。”[142]
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对于西藏地方此次前来参加大会的提案，国民政府也是多方刺探。1946年1月29日，蒋介石致电蒙藏委员会，告知西藏代表之提案内容：（1）以保持现有特殊地位为原则，不可任意发言，引起中央对藏用武力决心；（2）如中央仍采怀柔政策，则要求独立，最低限度要求完全自治；（3）若获准独立，则中藏地界之划分须依据西姆拉会议之条款。[143]嘱托蒙藏委员会及早准备对策。
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1946年3月初，军令部致函蒙藏委员会，指示与西藏代表商谈改进中央与西藏关系要点：其原则是“本总理民族主义暨主席之提示，扶助西藏发展，促进宗族感情，改进人民生活，充实自卫实力，确保领土之完整为主旨”；其范围与要点为“（甲）促进宗族感情，加强团结，包括撤除金沙江沿岸及青海边境线一带之封锁，以便人民自由往来；资助西藏青年到内地求学交流文化；中央资助西藏设立学校、开办医院、发展文化事业。（乙）充实西藏防卫力量，协助西藏建立新军，中央供给新式武器及干部；中央资助西藏建筑边防。（丙）发展商业，拟组设中国西藏贸易公司等”。[144]
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国民政府对西藏情报的搜集，对西藏问题的研究及对藏宣传，都体现了在坚持对西藏主权的前提下，准予西藏地方“高度自治”，以加强中央与西藏联系。
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对于西藏地方与中央之接触，英国始终想方设法予以干扰。西藏代表团到达南京后，因国大召开时间一再推迟，英国继续向噶厦施压。8月初，英国驻藏代表黎吉生游说藏政府“中央患于共产党，国民大会已宣布延期，如西藏代表未能开会而返，仍可挽回而求独立”，“并决以友善态度尽力援助”。[145]威胁说，“达赖佛兄及姊丈为达赖至亲，倘有危险藏王及噶厦应付全责”。对此，藏政府举行联席会议，议决关于前者“急电在京诸代表查复”，关于后者，“签呈达赖佛亲自决定”，至于对中央签呈中“又加入中原天气炎热，恐佛兄水土不服身体违和，不如限期促令归藏”，对黎吉生回复称“藏政府当加考虑”，没有给出确切答复。8月16日，国民政府指示罗良鉴与沈宗濂密商应付，“总须尽量向该代表等宣扬中央意旨，联络感情，妥为招待留至十一月国民大会会后为止”。[146]
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10月13日，西藏国大代表以上呈西藏地方政府致中央的礼品，以及国大代表私人呈蒋介石的礼品为由，要求面见蒋介石，并准备由首席代表二人呈递藏政府公文。[147]11月初，西藏代表仍未能获蒋介石接见，西藏国大代表图丹桑批正式提出“到京数月，所携藏政府公文尚未呈献主席，在未奉批示以前，是否参加国民大会，尚须报请藏政府核示”[148]等语。为安慰西藏代表，罗良鉴于11月2日向蒋介石呈文建议蒋介石迅速接见西藏代表，文官长吴鼎昌也提议“于最近期内予以接见，以准其呈递（公文），并嘱其向国民大会报到出席”。[149]
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鉴于制宪国大即将召开，11月7日，蒋介石批示由蒙藏委员会委员长罗良鉴与沈宗濂协商后，代为回复藏方代表，“各项具体办法，当交关系部会研究后，提出即将召开之国民大会决定，诸位有何高见，亦可在大会上陈述”。[150]
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11月9日，西藏国大代表图丹桑批等上呈西藏僧俗官员全体大会要求西藏自治等九项呈文，由蒙藏委员会转呈国民政府。其内容大致为：
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一、历辈救主达赖在全藏各地完全有政教主权……此种成规良法，永不变更……
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二、……对于政教并施之国家，无须用彼有所损害之一切革新政策……西藏关于政教之一切主权应继续由自己照旧掌握……
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