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1945年8月23日，沈宗濂[39]奉蒋介石命令致函噶厦，要求按规定派代表出席会议。1946年11月5日，一再推迟的国民代表大会终于在南京召开。出席大会的西藏代表有西藏地方政府官员5人、西藏驻南京办事处新任官员5人，共10人。班禅堪布会议厅的代表是：仲且（钦）·诺云、计晋美、拉敏·益西楚臣、次仁顿珠、何巴敦、宋志书。西藏代表团团长土登桑培被安排到主席台上就座。1948年3月，“行宪”国民大会召开，西藏地方政府派扎萨土丹桑批、扎萨凯墨、堪穹土丹桑布等13人出席会议，土丹桑布当选为主席团成员，会议选出西藏立法委员10人、西藏监察委员6人。[40]这些都是西藏地方在国民政府时期积极参加历届国民大会传统延续的反映。
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国民政府后期虽以达赖系统的地方政府统治着西藏，但若干小地方的当权者深受历代皇帝分封直属中央管理及教派等关系之影响，有自成一区不愿受拉萨管理之倾向，如三十九族[41]、波密地区[42]等，还有若干在野系统人物（如班禅[43]、热振派）以及被西藏地方政府削弱了权力的土司等，都极力向中央靠拢，以图恢复其统治地位，西藏地方政府的统治其实是不统一的。就在新中国即将诞生的1949年前，西藏地方政治局势发生了大变化。其最主要的标志是“内向祖国派”在1947年的“热振事件”之后受到了“亲英派”的全面打压，地方分裂主义势力在外国的支持下，逐步走上了企图公开分裂国家的道路。
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这个时期的“内向祖国派”主要人物是热振活佛，“外向亲帝派”亲英的代表人物是达扎·阿旺松绕。1933年12月7日，经西藏地方“西藏官员大会”[44]的讨论，呈请国民党中央批准，册封第五世热振活佛土丹江白益西丹巴坚赞为摄政，并任十四世达赖丹增嘉措的经师。热振是一位主张祖国统一、思想倾向中央的爱国人士。热振摄政主持西藏事务以来，亲近祖国，维护统一，打击了亲英势力。热振于1941年1月辞职，任职7年。接替热振摄政的是达扎·阿旺松绕。当时的噶厦存有一份纪要写明“热振活佛为禳除凶兆，暂时辞职回热振寺闭关静修，由达扎活佛接任摄政二至三年，期满后仍由热振活佛继任摄政，直至达赖喇嘛亲政为止”。达扎上任以后，因其品级低，受到了各方的不满和反对。[45]西藏的摄政都是由皇帝或中央政府批准就任的，历史上摄政大多来自丹吉林、功德林、策墨林和热振寺。这些活佛有的原来就是呼图克图[46]，有的是皇帝在任命其为摄政之前将其提为呼图克图。只有达扎·阿旺松绕例外，他既未获中央政府任命，也未被中央政府提为呼图克图。达扎·阿旺松绕在1946年6月的一次“全藏官员大会”上擅自挂上呼图克图的头衔，以圆“摄政”头衔的资格。
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达扎摄政后立即启用亲帝分裂主义分子，逐步激化与热振之间的矛盾。1944年，热振由热振寺赴拉萨，希望达扎交还权力，但被拒绝。热振向国民党中央写信要求给予援助。国民党中央指示拉萨办事处，支持热振组织力量夺回摄政之职。[47]当时西藏社会要求热振再次出任摄政的呼声高涨，引起了以达扎为首的亲帝势力的恐惧，英国人黎吉生[48]挑唆达扎说热振要“发动兵变”。1947年的藏历二月二十四日，噶厦派兵查封热振寺，逮捕了热振。[49]事后，热振寺、色拉寺的僧人曾经组织过营救行动，但以失败而告终。[50]当年5月7日凌晨，热振在布达拉宫的牢狱中突然死亡（事后证明是被毒死的），随后很多热振的支持者都遭到了打击。“热振事件”的根源是帝国主义分子阴谋分裂中国西藏，利用西藏地方上层的矛盾蓄意制造的一起事端。
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热振事件之后，西藏地方的政治局面逐渐被帝国主义势力操控。随着国际国内形势的发展变化，西藏的两种势力、两种命运之间的斗争也日趋激烈。美英和印度唆使西藏的亲帝分子表演了种种“独立”和“反共”的闹剧，千方百计地阻挠西藏的解放，妄图分裂中国，并在西藏解放前夕秘密地为“外向亲帝派”的民族分裂势力提供武器。[51]
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1949年夏，黎吉生为西藏“外交局局长”柳霞·土登塔巴、索康·旺钦次登及达扎摄政等亲帝人物出主意：“拉萨有许多共产党的人，留他们在这里，将来就会充当内应，把解放军引进来。”[52]经过密谋策划，1949年7月8日西藏地方政府挑起了“驱汉事件”，下令以武力迫使国民政府蒙藏委员会驻拉萨办事处全体人员撤出西藏。由帝国主义指使、印度当局策划的所谓“驱汉事件”发生后，印度新闻社、英国一家通讯社和美国的合众社，都借此发表评论，鼓动西藏地方当局应利用这个时机完全脱离中国的控制。中国国民党在广州、中国共产党在北京都一致地谴责由帝国主义唆使的这次“7·8事件”，并指出这是旨在分裂中国领土、破坏中国统一的阴谋。
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“7·8事件”之后，在拉萨的“西藏广播电台”，使用藏、英、汉三种语言向外界播音，宣称“汉藏关系只是宗教上的供施关系，西藏在历史上就没有属于过中国”，对解放军“坚决进行武装抵抗！”。黎吉生对达扎建议“不能坐喊独立，应当向联合国写信呼吁”，并亲自修改、定稿《西藏独立宣言》，译成英文本。在黎吉生与达扎密谋之后，噶厦决定派达赖的二哥嘉洛顿珠和孜本（审计官）夏格巴·旺秋德丹去联合国呼吁，请求支持。黎吉生还同美国人劳威尔·托马斯与达扎等人秘密商定，组织了一个由6名原西藏地方政府官员组成的“亲善代表团”，打算分别派往美、英、印（度）、尼（泊尔）4国，请求援助。各代表都携带盖有十四世达赖和摄政达扎印鉴的书信，信中称：共产党已占领内地多数省，业已临近藏界，请求4国指导我们如何作战，并希望派来一批有技术专长的人员，借贷一批美元，为实现“西藏独立”、加入联合国组织给予支持……[53]不久，美国高级官员公开表态，对新中国人民政府解放西藏的决策进行恐吓。[54]
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事实证明，和平解放前夕的西藏地方，不仅有帝国主义势力存在，而且是历史上分裂中国的元凶，是策动和支持分裂中国西藏的外部力量。中华人民共和国中央政府指出，“为捍卫中国领土及主权必须驱逐帝国主义势力出西藏”，是言之有据的，是正义之声。
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（二）独具特点的地方社会经济制度[55]
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1.三大领主统治下的庄园经济概况
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中国西藏历史上存在着“政教合一”的封建农奴制。这种制度始于公元10世纪，到13世纪普遍确立，一直延续到中华人民共和国成立初期，1959年西藏民主改革运动时才被废除。噶厦、贵族和寺院上层并称三大领主，占西藏人口的5%，却占有全部土地、草场、山林和大部分生产资料。农奴阶级占西藏人口90%。其中“差巴”和“堆穷”是农奴的主要组成部分。差巴意为支差者，是领种地方政府和贵族的差地为地方政府和所属农奴主缴纳租赋服徭役的人，地位高于堆穷。堆穷意为小户，他们没有份地，以出卖劳动力为生。堆穷也可上升为差巴，差巴和堆穷破产后还会下降为奴隶。奴隶占西藏人口5%，多半来自破产的贫苦农奴。他们既无生产资料又无人身权利，完全被农奴主占有，用于家内劳役。
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在全西藏330万克[56]耕地中，寺院和上层僧侣约占120万克，占39.6%，贵族和官府则分别占24%和38.9%。[57]“政教合一”的西藏地方政府有对非耕地开荒的批准权及对土地纠纷的裁决权，还有对所有耕地摊派或增减差役的权力，也有对贵族和寺院领主赏给、没收和调整的权力，最后一条往往是西藏统治集团内部纷争的根源。庄园，是三大领主进行经济管理的一种普遍形式，三者所管辖的庄园，政府的称为“雄谿”，贵族的称为“格谿”，寺院的称为“却谿”。其管理的形式和内容大同小异。在全部土地被三大领主占有的前提下，农奴们领种一块“份地”，除了长年为农奴主进行无偿劳动外，还要负担名目繁多的差役和捐税。在牧区，大部分牲畜也被牧主占有，牧奴和农奴一样要负担牧区的乌拉差役。牧主根据牧奴承租牲畜的方式，分为两种形式：一种叫“结约其约”（意为有生有死或有增有减），指租牲畜数可变动。牧主把牲畜租给牧奴放牧，繁殖幼畜归牧主，每年牧奴按所租养母畜数交纳酥油。如一头母牛，一年要交酥油2至3克，约占母牛所产酥油的55%。还有一种叫“结美其美”（意为不生不死、或无减无增），指所租养的牲畜数不变，牲畜生产的幼畜归租养人，损失了要赔偿。每头母牛年交酥油2克，长期不变。这似乎是一种租畜数固定，牧租定额包干的承租方式，但实际上“结美其美”的“不生不死”不是牧租，而是一种强制性剥夺。一些牧奴虽有一些牲畜，但由于是在农奴主的牧场上放牧，农奴自有牲畜的数量倒成了农奴主支派差税的依据。
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农奴们为了领种“份地”，投在农奴主自营地上的剩余劳动普遍成为西藏的劳役地租形式，由此派生出兼有差役、实物、货币和劳役为主的混合地租。这种地租方式在近代世界上是极为罕见的。[58]无论是堆穷向农奴主庄园自营地支劳役，即“内差”；还是差巴向地方政府支差的份地，即“外差”；以及另一部分专支兵差的“马岗”份地，其剥削率均在70%左右。在牧区，牧租剥削率在50%以上。西藏的农奴主都通过放债和收取债利作为剥削手段，除通常的借债外，还强迫把债务摊派给农奴，放给盐、茶而收回粮食、土特产。既索取了债利又强化了人身依附关系，把农奴固定于庄园中长期剥削。
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庄园完全用剥削农奴无偿劳动的方法进行经营。三大领主只出种子，而劳力、耕牛、农具等都由农奴负担。按土地的好坏，规定一定的地租。如上等地，政府出1克（合14千克）种子，秋收时农奴向政府交10克粮食；中等地，政府出1克种子，秋收时农奴交7克粮食；下等地，政府出1克种子，秋收时农奴交5克粮食。各地情况不一，数量大体相同。有人指出，西藏地方政府的仔康（审计处）也算不出来西藏地方政府每年总共收入多少地租。[59]据估计，每年可能收16万余克粮食（约合400余万市斤）。
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凡种西藏地方政府土地的农奴，叫作“政府百姓”，以别于“贵族百姓”和“寺院百姓”。种政府土地的百姓大多数其实是农奴，租种“份地”并向政府缴纳所规定的租额。农奴如破产或逃亡，政府将田地收回，换给另外的农奴。
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2.地方官员的来源及构成
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西藏地方政府从其直属机构到各基恰（专署）和宗（县）、谿卡（地位低于宗）的大小官员，一般规定是贵族和僧人中上层人物各占一半。西藏贵族有200多家，其中较大的60余家，最大的约有10家。僧官约数百人，绝大部分出身都是贵族的子弟。[60]在僧官中，最有权力的是四个由清中央政府册封的世袭呼图克图[61]，自清以来，历代达赖逝世后，就由这四个呼图克图轮流代行达赖喇嘛的职权。贵族和上层僧人交叉，是西藏官员来源的一大特点。
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西藏贵族的来源，一是古代部落酋长的后裔，自藏王松赞干布（约617～约650）统一吐蕃后，这些部落酋长便成为吐蕃王室的部属，所传子孙成为贵族，例如绕噶夏家族等。二是有功于王室及达赖等的功臣，由西藏地方政府给以采地而被封为贵族的，如吞巴为西藏最老的世家。三是历代达赖喇嘛的家属，如拉鲁、桑颇、宇妥、彭康等。噶伦的子弟叫赛郎巴，他们享受四品官待遇，到了18岁通过申请得到批准（达赖的批准）之后出任政府的正式官员。有的用不了几年便可以升到噶伦。小贵族的子弟，初任政府职务时，一般为赖曾巴（办事员），一定时期后，也能调任小宗本或大、中宗本。
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宗本（相当于县长）可以不到职，住在城里每年派一仆人去索取收入，而宗政府的工作由秘书等人办理。僧官除了贵族子弟之外，还有一小部分是世袭的宗教封建主，本人死后，由其母家的子弟或其徒弟继承产业，也有僧人被选入设在布达拉宫的“孜”学校学习，以后可从西藏地方政府取得官职。至于平民出身的僧人，如果学问较好有的也可以考上“格西”，得到宗教的学衔，但不能到西藏地方政府任职。在西藏“政教合一”权力机构中任职的，只是僧侣中的极少数，他们都属于僧侣中的贵族阶层。
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3.地方规定的劳役和高利贷及税收概况
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那些“雄谿”的农奴，除了要无代价耕种政府的田地之外，还要支应无偿的“乌拉”差役。地方政府规定的“乌拉”对贵族和寺院的农奴也通用，即在已有的“格谿”“却谿”庄园差役上还要负担政府的差役，而且贵族和寺庙放债的利率也高于政府的利率，所以贵族和寺院统治下农奴的负担更加沉重。“乌拉”的种类各地不一致，程度也有不同，一般交通沿线因为来往官员很多，军运、商运频繁，“乌拉”比较重，边远地区的“乌拉”相对较轻。西藏地方政府的“乌拉”约有以下几种。一是无偿地供给人力和畜力，以运送持有地方政府路票的一切人员和物资，如西藏地方政府的粮食、货物，均由农奴无偿地运往指定的地点。二是接待来往官员、公出人员及出外军人，一般除了无偿地供给食宿之外，还要向过往官员送牛羊肉、酥油、豌豆、糌粑等，甚至选择年轻的女子侍候。三是无偿地修建官府和寺庙的工程，不论何种匠人，官府有活就被拉去支差，不给工资且自带粮食；而一般的小工也在农奴中抽派，情况相同。这些“乌拉”负担非常苛重，也没有一定的限制。农奴忍受不了的时候，只有带上妻子儿女逃往别地，或为乞丐，或沦为“堆穷”（比农奴身份更低的一些人）。
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西藏地方政府对人民的剥削除了地租和“乌拉”之外，还有高利贷和税收。发放高利贷剥削农奴是合法的而且是强迫性的。地方政府在大的宗（县），都设有一名官员专门收放高利贷，这种高利贷是将粮食在每年春耕前放出去，秋收时收回来，利息通常是十分之一，低于贵族、寺庙的利息，寺庙放债的利息是最高的。由于地方政府的利率较低，所以有些官员利用手中的权力，从地方政府那里借贷，然后转借给农奴，以获得收益。这样造成了高利贷的强迫发放，即由官员把粮食摊派给谿卡，谿卡的主管人员又摊派给农奴。有些农户代代负债，愈负愈重，甚至有负债数万克粮食，时间达百年之久的，不得已时只有逃亡。[62]西藏地方政府的大部分官员，还用各种方法压榨和剥削当地的农奴，最普遍的是强买强卖。很多官员从拉萨或印度买货物到其任职所在地，用“以物易物”的形式强迫交换，如1盒火柴换取1只羊或数十斤羊毛，1块茶砖换1条牛或1匹马。农奴家中如有一点值钱的东西，就用几包火柴或一点茶叶强行换走。
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由于当时西藏商业不发达，地方政府的商业税不多但税率不低。西藏向尼泊尔和印度出口羊毛和食盐，收实物税（例如10驮食盐抽1驮食盐，10驮羊毛抽1驮羊毛）。西藏的茶叶由内地运去的也抽税（10包抽1包）。这些税收数字每年为银圆100余万元。地方政府规定向商人、平民农奴也包括向贵族征收的税种有200多个[63]，有的征纳实物，有的征纳货币。政府的全部收入，主要用在三个方面。
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一是供养藏传佛教僧人。西藏三大寺有16500多名僧人（哲蚌寺7700人、色拉寺5500人、甘丹寺3300人），拉萨其他寺庙还有近万人。每年藏历正月“传大召”期间，有两万多僧人的饮食完全由西藏地方政府供给。二月初，又有3000左右的僧人在拉萨集会“传小召”，也由西藏地方政府供给。布达拉宫经常有僧人500余人，终年由西藏地方政府供给。类似情况在西藏很普遍，地方政府的收入，有很大的一部分用于供养僧人。[64]
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二是作为西藏地方政府僧俗官员的薪俸和行政开支。西藏地方政府的官员薪金采俸田制，按照官品的高低，发给一定数量银圆，同时发给庄园和农奴由官员自己去收地租作为薪俸。如一个六七品的宗本（县长）可领一个谿卡，四品以上的官员可领几个甚至十多个谿卡不等。在任职期间如果属于调任，即把谿卡交给下任官员，自己在新的地区领到另一谿卡。如果属于升官的，原来谿卡不动还要另发谿卡，代代都在做官的家族相沿下来，有些俸田就变成了私产。
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