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1984年8月19日，胡启立[52]、田纪云[53]到西藏视察工作，进行广泛的调查研究之后，认为在党的十一届三中全会以来，特别是1980年以后，西藏工作发生了历史性的转折，各项工作取得了明显的成绩。为实现西藏经济发展的良性循环，他们在与自治区领导人座谈讨论总结经验的基础上，认为经济发展存在严重依赖性、供给性、封闭性、效益不高的问题，要进一步解决西藏经济结构的不合理，必须大力增强西藏经济的自身活力。他们在给中央的《赴西藏调查研究的报告》中对西藏执行中央指示情况做了充分的阐述，对西藏在探索经济体制改革等方面的做法和经验给予了充分肯定。报告指出：1984年西藏工作座谈会以后，以阴法唐为首的西藏自治区党委和自治区政府，坚决、认真地贯彻落实会议精神，主要负责同志分别深入基层，调查研究，实行面对面的领导，并采取了一系列的具体措施，取得了较好的成效，经济有了发展，人民生活有了改善，建设进度加快，政治上安定团结，各族人民喜气洋洋。他们在谈及西藏出现了万元户，一部分能人先富起来时说，这是他们原来没想到的。西藏的发展潜力很大，只要政策对头，措施得当，西藏就大有希望。
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在第二次西藏工作座谈会以后，西藏自治区党委、政府为促进西藏经济发展，首先进一步放宽了对农牧区的经济政策，加快了农牧区经济体制改革的步伐。在1980年之后，广大农牧区根据改革发展的需要，逐步摆脱了“一大二公”“集体干活，平均分配”的模式，试行多种形式的生产责任制，对农牧区生产关系和经营体制进行了初步调整与改革。但是，就西藏整个经济体制来说，仍然是封闭式自然经济和供给型计划经济结构占主导地位，商品经济很不发达，农牧业生产还不能提供更多的剩余新产品，地方国民收入、财政收入水平十分低下，大量的财政支出长期依靠国家补贴。
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西藏经济内部一方面是农牧区的自然经济；另一方面是城镇亏损企业。在供给型计划经济体制下，国家救济补贴资金很难调动西藏经济自身的发展潜力，实现城乡经济良性循环。不仅城镇职工吃国家“大锅饭”，一部分贫困地区的农牧民也依赖国家救济过日子。
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1984年4月，西藏自治区党委三届二次扩大会议提出实行以牧为主，牧农结合，因地制宜，多种经营发展商品经济的总方针，进一步完善农牧区已经实行的联产计酬生产责任制。通过方针政策的调整，调动了西藏广大人民自主发展的积极性，以逐步实现城乡经济良性循环。
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此外，从20世纪80年代初开始实行的以户为单位的“大包干”生产责任制调动了农牧民生产积极性，经济效益明显提高。但是，农牧民长期受传统生产方式影响，比较重视维持简单再生产，不重视农田、草场建设的投入和扩大再生产，同时也担心政策发生变化，一些县、区干部希望所有制关系也能长期稳定下来，为此，自治区组织试行了多种经营形式与办法。山南地区开始出现牲畜私有私养，自主经营的形式，很受牧民欢迎，促进了牧业的发展。西藏自治区党委和人民政府在总结、筛选各地经验中，从西藏地区的特点出发，在社会所有制关系上，进一步放宽政策，大力提倡发展集体、个体经济。在计划调节和市场调节的关系上，突出了市场调节，大力发展商品生产。在坚持土地、草原、森林公有制的前提下，提出在牧区实行“牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”；在农区实行“土地归户使用，自主经营，长期不变”（简称“两个长期不变”）的政策。目的是解除群众的“担心”，让群众放开手脚发展生产，走勤劳致富之路。
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1984年8月，胡启立、田纪云到西藏视察工作时，充分肯定了这一做法和政策。他们在给中央的《赴西藏调查研究的报告》中，把这些做法概括为“一个解放”“两个为主”“两个转变”“两个长期不变”，并以此作为发展西藏经济的指导思想。[54]
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1984年10月23日，中共中央、国务院以正式文件批转了该报告，认为报告提出的发展西藏经济的指导思想和建议采取的措施，是对1984年《西藏工作座谈会纪要》的补充和具体化。报告中归纳的“一个解放”“两个为主”“两个转变”“两个长期不变”的方针政策对西藏经济社会发展具有长远的指导意义。
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“一个解放”，即解放思想、放开手脚、一切从西藏实际出发，从有利于调动广大农牧民和职工发展生产的积极性出发，充分发挥西藏地方的自身优势，制定符合西藏实际的方针、政策。凡是不符合西藏实际的，有碍于调动群众积极性，不利于发展生产力的一切旧观念、老套套，坚决破除。“两个为主”，即按照西藏生产发展水平和群众意见，在坚持土地、森林、草场公有制的前提下，实行以家庭经营为主，以市场调节为主的生产经营方针。“两个转变”，即一是逐步从封闭式经济转变为开放式经济，增强自身活力，逐步实现西藏城乡经济的良性循环；二是使供给型经济逐步转变为经营型经济，以提高经营者的积极性，提高经济效益。“两个长期不变”，即牧区已开始实行的“牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”的政策和农区实行的“土地归户使用，自主经营，长期不变”的政策，政府规定实行什么样的经营方式完全由群众自愿选择。
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西藏自治区各地、市抓住时机，广为宣传，积极组织实施这些方针政策。至1984年12月，“两个为主”“两个长期不变”的政策精神已贯彻到95%的农牧业生产地区，进一步解除了农牧民怕政策变，担心投放资金扩大再生产怕吃亏的疑虑，极大地提高了农牧民群众发展多种经济，自主组织经营商品生产的积极性。
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1984年全区粮食总产量达到4.945亿公斤，比大灾之年的1983年增加了1.257亿公斤；开始出现经商致富户，建筑业、运输业联营户，盖新房、添置新家具户也很普遍。
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西藏农牧区的经济体制改革，十分注意从西藏各地实际情况出发，尊重群众的首创精神，避免“一刀切”、一个模式到处套的做法。在体制改革过程中，自治区对愿意保留公社体制，实行统一管理的，允许存在；退回到互助组、分地承包单干的，只要群众自愿，政府不加干涉，均由自便。但有个别地方强调一律要分地承包，必须要实行以户为主的生产方式。
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1985年2月，西藏自治区为了把“两个为主”“两个长期不变”的政策更加具体化，便于基层干部和群众掌握，让农牧民放心地发展商品生产，进入市场竞争，重新修订了《关于农村、牧区若干政策的规定》，以布告形式公布了20条具体实施政策[55]，这是西藏自治区贯彻中央发展西藏经济和第二次西藏工作座谈会精神的具体指示，是西藏农牧区经济体制改革的又一重要措施和实际步骤。“两个为主”确立了农牧产品由农牧民自主支配、自由购销，实行市场调节的主导地位。政策规定国有企业要让利于民，各种生财之道、致富门路首先让给群众。凡是适合农牧民经营的项目都让群众去办，宣布在荒山、荒滩、荒地上种树、种草、种饲料，谁种谁有，长期不变，产品自主处理，可以继承或折价转让；草场使用权按历史习惯和群众自愿固定到户，让联户或居民点使用；支持农牧民发展个体或集体交通运输业，鼓励长途贩运，发展集市贸易；提倡农牧民集资合股办企业，允许私人雇工；国家增加对农牧业的投资，鼓励推广使用先进科学技术。至此，西藏农牧区经济体制改革配套政策基本形成，进一步解放了生产力，调动了农牧民群众发展经济的积极性，为城市经济体制改革提供了承包经营、发展经济的具体经验。
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在西藏改革开放的初期，各级党政领导坚定不移地注重深化农牧区的经济体制改革。从1988年以后，农牧区主要是在稳定和完善“两个为主”和“两个长期不变”政策的基础上，逐步建立社会服务体系，大力推广农牧业生产的科学技术，增加对农牧业的资金投入，提高农牧业的科技含量，从多方面推动农牧业生产的发展。由于政策放宽，科学技术的推广，农牧业投入的增加，使西藏农牧业开始走上持续、稳定、协调发展的道路。在1988年西藏自治区建设江孜、白朗、日喀则、贡嘎、乃东、琼结、达孜、曲水、堆龙德庆、波密等10个县为商品粮基地和当雄、安多两个县为畜产品基地的基础上，于1990年后大面积实施“丰收计划”“麦类作物高产栽培”“旱作农业示范”“种子基地建设”等农业科技推广项目，全区累计实施“丰收计划”600万亩，平均增产15%，出现了一批连片的高产田，农业生产连续获得丰收。1991年粮食产量就突破6亿公斤大关，部分农业地区出现存有万斤粮的农户。畜牧业生产经过畜群结构调整和抗灾基地建设，牲畜存栏头（只）数基本稳定在2200万头（只）左右，大牲畜比例逐步增加，畜产品量有较大幅度增长。农牧区多种经营和乡镇企业得到较快发展，其收入占农牧区经济总收入比例有较大增长。农牧业的恢复和发展，为改善人民生活、稳定局势和加速现代化建设奠定了坚实的物质基础。
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三 西藏地方城市经济体制改革的初步尝试
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1984年10月20日，中国共产党十二届三中全会在北京举行。会议一致通过《中共中央关于深化经济体制改革的决定》，明确提出：进一步贯彻执行对内搞活经济、对外实行开放的方针，加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐，是当前我国形势发展的迫切需要，而西藏地区城市经济体制改革首先从企业扩权试点开始。在20世纪80年代初，西藏贯彻执行中央“调整、改革、整顿、提高”八字方针，先后“关、停、并、转”了33个长期亏损的企业，并在企业生产、计划管理、分配制度、用人制度等方面扩大了企业自主权。
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1984年6月，自治区人民政府制定了《关于进一步扩大企业自主权的暂行规定》。为了进一步调动企业的积极性，提高企业素质，提高经济效益，该规定从企业生产计划管理、用工制度、分配制度、资金使用、产品销售、技术改造等13个方面进一步扩大企业自主权，使企业责、权、利相结合。自治区选择了自治区机修厂等15个企业进行改革试点，探索改革路子，总结改革经验。
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试点企业突破旧的计划体制，自主安排生产，起到了探索和先行作用。非试点企业也纷纷效仿，政企分开，扩权让利，企业管理体制下放，改革企业领导体制，实行厂长负责制。较早进行改革试点的交通运输、建筑、内外贸易、森工等4个行业扩权以后，转变经营机制，走向市场，参加竞争，取得了显著成绩。西藏运输部门是多年亏损企业，靠国家补贴运营，实行车辆租赁承包责任制后，开放营运市场，把车辆投入竞争机制以后，由运力不足转为运力过剩，运价下降，逐步扭亏为盈。拉萨运输公司是西藏最大的运输企业，长期靠政策补贴经营，运量越大，国家补贴越多，亏损越大。1980年亏损1400万元，改革后的1984年下降到817万元，1986年又下降到500万元，到1987年开始出现扭亏为盈的大好势头，运量越大，盈利越多，成为良性循环、自我发展的国有企业。[56]西藏国有建筑业，也是多年亏损的企业，扩权试点以后实行政企分开，开放建筑市场，运用招标承包机制，工期平均缩短30%，成本下降8.4%，三分之一的建筑队1984年即开始盈利。内外贸易部门被列为扩权试点单位以后，实行政企分开，下放权力，改革核算、经营体制，大力发展集体、个体商业，1984年社会商品零售总额比1983年增长1.39倍，外贸总额增长2.46倍。全区迅速出现2700个集体商业，1.3万家个体商业户。森林工业在扩权试点过程中，推行岗位责任制，放宽林业政策，促进森林工业发展。1984年原木砍伐量比上年增长6.29%，锯材增长13.09%。扩权试点企业自主经营时间虽然不长，但取得了明显的经济效益和社会效益。
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1984年，西藏联系企业现状，认真研究城市部分企业扩权后的西藏经济形势和任务，制定了一系列改革配套政策。
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1985年1月，西藏自治区党委和人民政府在调查研究、广泛征求各主管单位领导、专家意见的基础上，制定《关于改革经济体制和加快经济发展的意见》，全面开始了城市经济体制改革。该意见在计划体制、价格体系、管理体制和劳动人事工资制度方面提出了制定政策的重要指导原则。自治区各主管厅、局根据西藏自治区党委和自治区人民政府的统一部署，分别制订了部门、行业系统的改革计划。自治区人民政府先后批转了计划体制、财政信贷、税收、价格、商业、劳动工资、经营管理等部门的单项改革报告，使城市经济体制改革进入有计划、有步骤的全面协调运行轨道。
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西藏城市经济在治理整顿的基础上，通过几年的改革推进，主要是促进了供给型经济向计划商品经济转变。各地坚持以“市场调节为主”，积圾扩大开放，培育市场，紧紧抓住增强企业自身活力这一中心环节进行体制改革，扩大企业自主权，帮助企业改善经营环境、增强活力，提高经济效益，走向市场，加入市场调节为主的竞争行列。这些改革措施有力地推动了国民经济的全面发展。
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据资料统计，自1988年以后的5年间，西藏国民经济的发展速度明显加快，5年累计实现国民生产总值129.79亿元，国民收入104.68亿元，工农业总产值达到116.78亿元，按可比口径计算，分别比1988年之前的5年增长44.6%、40.4%和22.4%。在这期间增长速度较快的是工业、交通运输业：工业在5年中累计产值18.92亿元，比1988年前5年增长65.9%，铬矿石、水泥、木材、发电量等主要产品产量分别比前5年增长117.6%、128.7%、18.3%和49.8%；社会公路货运总量560万吨，客运648万人次，分别比前5年增长62.6%和43.05%。基础设施建设投资也迅速增加，全区固定资产投资5年累计达到40.8亿元，其中用于农业、交通、能源、邮电、通信等方面建设的达20.59亿元，占投资总额的50.5%，新增固定资产39.25亿元。全区改造、整治公路750千米，新增发电装机容量5.4万千瓦，新增电话7000户。财政收入从1988年起，结束连续20年净亏损的局面后，于1992年实现财政收入10218万元。银行支持经济建设贷款5年累计达78.02亿元。[57]
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商品经济在西藏的兴起，是西藏地区继民主改革之后，又一项重大的深刻的社会变革。商品经济不仅冲破了自然经济的藩篱，而且推动了城乡群众特别是长期困守于自然经济的农牧民，摆脱了传统观念和习惯的束缚，投入到商品经营活动的行列。他们中一些人不再满足于自给自足的生产经营活动，而是追求更大的商品生产规模和利润，不断扩大生产经营规模，成为促进西藏社会生产力发展的带头人。彩电、录像机、摩托车，甚至汽车已开始进入一批已经先富起来的农牧民和城镇居民家。先富起来的人尽管是少数，但榜样的力量是无穷的，靠天、靠佛、靠国家救济生活的人比以前大大减少了，靠自己的聪明才智，永不满足、不断追求的人是越来越多。正是在这一商品经济的浪潮中，城市商业经济空前活跃，商业改革从流通领域入手，实行国家、集体、个体、联合经营一起上的政策。1988年以来，已有数十万人往返国内外、区内外，从事商品经销活动。多种经济形式，多种流通渠道，少环节的流通格局基本形成。个体私营经济迅速成长，活跃了商品流通，方便了人民生活，弥补了公有制经济的不足。国内横向经济合作与协作进一步扩大，省区间、行业间、企业间多种形式的经济联合、对口支援、物资串换、资金融通等均有新的发展，促进了西藏社会主义经济建设的发展。
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在西藏实行城市改革开放过程中，乡镇企业也迅速发展起来。西藏乡镇企业的大规模发展，起始于20世纪80年代初，当时从经济指导思想上已经明确，处于自然经济的农牧业可以稳天下，但要富天下，必须发展工商业，特别是要发展农牧区的乡镇企业。从那时起，政府对乡镇企业实行了扶持、鼓励、重奖政策，贷款从优，免减税收，帮助组织原材料，扩展产品销路，使乡镇企业从少到多，由小到大，逐步发展壮大。乡镇企业已成为振兴经济，加速西藏社会主义现代化建设，改变西藏落后面貌，提高农牧民生活水平的重要支柱之一。
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乡镇企业的发展，使农牧区的产业结构发生了明显变化，在原有的种植业、养殖业、捕捞、采集、加工业的基础上，新发展了交通运输、商业、饮食、服务、建筑、建材、轻纺、皮毛等多种行业。在经营方式上也由最初的社队统一经营管理发展到集体承包、家庭承包、个人承包、联合经营、入股合作等多种形式。拉萨市创造了乡办、村办、联户办、个体办的“四轮驱动”发展模式，并逐步向乡办、村办、联户办、个体办、联营、入股办的“六轮驱动”的方向发展。
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山南地区的乃东县是全区发展乡镇企业较好的县之一，1992年全县有乡镇企业48家，收入已占到全县当年国民经济总收入的37%。过去被称为“无人区”的藏北草原双湖办事处（县级建制），通过改革开放过程中国家给的优惠政策，于1985年集体集资40万元，在那曲镇开办西亚尔公司。他们从开办旅馆、饭店起步，艰苦创业，依靠自身经营积累和多方筹资，实行滚动式发展，扩大经营规模，由单一的住宿、餐饮服务业，逐步发展成为铺面出租、汽车运输、代购代销农畜产品、日用百货等多种经营业务的企业。他们以农牧区为市场，以农牧民需要为经营宗旨，动用公司的资金、汽车，开发当地丰富的食盐资源，到农林区进行盐粮、盐林（木材）交换，以满足牧民对粮食、建房用材的需要，生意越做越活，效益不断提高。西藏乡镇企业的迅速发展，无论从总收入、纳税还是满足农牧民生产、生活需要，活跃农牧区市场方面，都已成为一支重要的经济力量。
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