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然而以自强为意愿本于船坚炮利相对举，同李鸿章比，曾国藩督管江南制造局之日更相信“制造轮船，实为救时要策”。其意中的理路是“造成此物，则显以定中国之人心，即隐以折彼族之异谋”。[21]所以，从朝廷手中取来的洋税便先被用来造船。而后遂有同治七年（1868）名为“恬吉”的“中国初造第一号轮船”。[22]虽然当年岁末曾国藩奉旨移督直隶，由南而北渐行渐远，但以“恬吉”一船为作始之基，则他在江南制造局留下的造船事业已获得了一种能够延续而且正在延续的起点。因此“恬吉”之后，自同治八年（1869）到光绪十一年（1885），从这里造出来的还有“操江”、“测海”、“威靖”、“海安”、“驭远”、“金瓯”、“保民”七艘轮船。这些不同的轮船在十七年之间由明轮而暗轮，由木壳而铁甲，并且载重由六百吨而二千八百吨、马力由三百九十多匹而一千九百匹，缓慢地构成了自身的进化之迹。[23]对于江南制造局而言，这种造船的过程同造枪和造炮一样，都直接地实现了兵工业的产出。然而十七年的时间最终又成为一种限度，至光绪十一年（1885）之后局中停造轮船，本与造船相关的人力和物力便转到修船一路。若以造枪造炮之不止不息为反衬，则造船的事业显然只能算是半途而止。
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比江南制造局更集中并且更长久地造轮船的，是福州船政局。在那个时候的湘淮军功人物群里，左宗棠以其执着于“仿制轮船，庶为海疆长久之计”[24]的抱负而与曾国藩最相近。因此当他总督闽浙之日尤肯用心用力，化抱负为急切，同时化抱负为事功，于同治五年（1866）立福州船政局。这个过程以疆吏立船局为起原，但次年于守制之中奉诏起复，在左宗棠之后管船局的沈葆桢已以“总理船政大臣”为名目，按职分而论，已是钦差。在当日众多办洋务的机器局里，这是一种体制独异。福州船政局于“马尾山后设厂”，同江南制造局“购地七十余亩”作营造相比，“马尾山后”之筹买“民田三百二十八亩”显然是阔大了许多。[25]以此为方圆，遂得次第而起船坞、船台、锤铁厂、拉铁厂、水缸厂、轮机厂、合拢厂、铸铁厂、钟表厂、打铁厂、木模厂、转锯厂、储藏所、煤栈，以及办事公所、外国匠房、英国学堂、法国学堂，等等。其时驻福州的美国领事曾称之为“最坚实和具有永久性”。后来丁日昌接手作船政大臣增铁胁厂，裴荫森接手作船政大臣增石船坞、鱼雷厂，[26]都是一路而来的延续。当局中正在建厂之日，同时局中又正在动手造船。因此，土木工程的兴作还没有收场，被名为“万年清”的第一艘轮船已于同治八年（1869）从这里下水了。此后至同治十三年（1874），络绎从这里下水的兵船和商船还有十四艘。
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六年产出十五艘轮船，其间的制作曾用法国人日意格（Giquel，Prosper Marie）和德克碑（D’Aiguebelle，Paul Alexandre Neveue）为“监工”，并由三十余名洋匠做头目，显然是在西人的主导之下。然而这个过程也助成了中国人获得知识和技术。福州船政局当初立章程，已设定“洋员及师匠人等”以五年为限，“教习中国员匠能自按图监造，并能自行驾驶”。[27]是其着眼于西洋之器，而用意尤在培育出能与“洋员及师匠人等”相埒的中国人。左宗棠执着于此，沈葆桢也执着于此。有此执着，在19世纪后期的兵工业里，闽局遂能以更多的自觉化为更多的力行，作育出学生、艺徒和工匠里成群的造船人和驾船人。[28]因此，同治十三年（1874）西洋师匠“五年期满”而止，从光绪元年（1875）开始已是中国人自己造船了。此后二十年里，福州船政局造船十九艘。除了其中的一艘商船和四艘木胁兵轮之外，都是用铁胁、铁甲和钢胁作成的军舰，比之前期产出的十五艘轮船全以木质为船身，显见得是驾而上之。若由此论及动力、长度、载重、速率，则后二十年里所造之船多力追欧西制式，其时的奏报说是“由立机而卧机、而康邦，其马力且由七百五十匹推而大至二千四百匹也”。[29]以此返视前期造船之无过二百五十匹马力，同样是后来居上。[30]
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这些中国人自己造出来的兵船出厂之后大半移守南北海口，至光绪十三年（1887）已次第布列于奉天、直隶、山东、江苏、浙江、台湾，[31]加上巡弋于福建洋面者，遂一时广及沿海七省。当初左宗棠议洋务，以“海上用兵以来，泰西各国火轮兵船直达天津，藩篱竟成虚设，星驰飙举，无足当之”为沉痛之辞。[32]然则此日产出于闽局的“火轮兵船”布列沿海七省，同时也在示人以海岸和洋面之今时不同往昔。而其间所反照的，正是兵工业为中国海防带来的可以目睹的变化。
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福州船政局以轮船为产出，与之对应的另一头，是同沪局相类似，维持这种产出的费用也以海关洋税为主要来源。比之造枪造炮，造船用钱更多，而用钱造船之后，还要用钱养船。因此闽局自始即指闽海关“按月解银五万两”为常款，通计年入六十万两，当日已是一大堆银子。后来因“经费支绌”，又以“闽省茶税项下提拔”为名义，由福建厘税局每月再提解银二万两以供养船之用。[33]按年而计，则是二十四万两。合两项总而计之，其帐面上的数目已经多过了江南制造局。然而帐面上的数目其实是一种靠不住的东西。从同治末年和光绪初年开始，闽海关的银子已常常要在时间上作拖延和数量上作减削。当日船政大臣的报销折里屡见有“欠解四个月”、“欠解十一个月”、“欠解二十一个月”、“欠解六十二个月”一类的叙述，[34]说的都是本应归于局中的经费在不断地化为乌有。洋税短缺，厘税也短缺，以致“养船项下”的核算时时会有“薪粮等款共支发银二十六万两”，而“税厘局先后仅解银一十五万余两”那样的入不敷出。而后是一任一任的船政大臣都拮据窘迫于“积欠甚巨”。[35]但与投入之减削成反比的，是作为产出的轮船在后来居上，因此产出的费用也在后来居上，这个过程本身需要越来越多的银子。由此形成的矛盾是福州船政局所不可化解的，然而这种矛盾又长久地存在于福州船政局的生产和经营之中。于是“船政常年用数，视闽海关解款为衡。解款足则工程紧而用数多，解款不足则工程缓而用数少。量入为出，不能预定情形”。[36]其间最难做到的便是规划长远。
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江南制造局和福州船政局先起于东南。稍后，是同治六年（1867）三口通商大臣崇厚在天津创置“机器军火总局”。[37]彼时总署作奏议说其事，曾先举“苏省开设炸弹三局”以为先例，[38]无疑是华北自觉地取法东南。然而与立沪局的曾国藩、李鸿章和立闽局的左宗棠、沈葆桢比，从另一种阅历里走过来的崇厚并不能算真知兵事和兵器，其见闻见识和强毅劲悍都少得太多。因此，崇厚办机器局是就近取便，把外国的生意人当成兵器专家，始终仰仗兼做丹麦领事的英商密妥士（Meadows，John Armstrong Taylor）。在他管局事的年份里，曾先在“城南海光寺”建铸造厂，称西局；又在“城东十八里贾家沽道地方”建火药厂，称东局。[39]其间西局的机器购自上海、香港的洋行，而以“修造枪炮并仿制炸子、开花炮”为主旨；东局的机器从外国买来，皆用作“造火药”和“铜帽”。[40]按当时所设想，津局“机器军火”的重心应是在东局。[41]但时至同治九年（1870）“局务一律告成”，除了西局造过的十几尊铜炮之外，东局的火药还在尚未出产之中，而西局“支用”掉的银子累计已有四十八万三千九百多两。比之福州船政局用于购机器、筑船坞、造厂房、支薪工的四十七万两，[42]显然不相对称。
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同一年李鸿章调直隶总督兼作钦差大臣筦洋务海防，遂在崇厚之后接办天津机器局。他比崇厚要内行，而且多了一重疆吏的色彩和湘淮军功人物的色彩。原本崇厚委为“总办其事”的密妥士经李鸿章换了一种眼光去看，便具见“于机器未甚精核”而终致“因病撤差”。[43]与此同时，是天津机器局已在“局务一律告成”之后再作更张兴作而成其节节伸展，一路里新建“铸铁、熟铁、锯木等厂”，并“添购西洋药碾三分”和“各式机器十余具”，至同治十三年（1874），在崇厚留下的一座“碾药厂”之外，又多造了三座同样的工厂。与之相匹配，还有“新机器房”和三座“洋式”火药库。[44]此后继起的“洋枪厂”、“枪子厂”、“电气水雷局”、“提磺厂”、“淋硝新厂”、“炼钢厂”以及“水雷、水师、电报各学堂”一个接着一个地出现，都在使天津机器局的门面越来越大。[45]作为对应，是耗费的银子和拨入的银子也越来越多。崇厚办津局之日，本由津海关和东海关划来四成洋税为“专款”，到李鸿章接手后这四成洋税已不够用，而后是先增两关所收招商局局税四成；再增边防饷下月济银一万两；又增“海军衙门拨给沪关洋药厘金”，另外还有“添造栗药钢弹经费”、“添购栗药机器经费”以及时有时无的“各省划还军火等价银”等等不属常款之内的解入。依年而计，大半都在三十五万两以上，最多的一年曾到过六十七万两。[46]
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当日李鸿章称天津机器局为“北洋水陆各军取给之源”[47]，在同时的各色机器局里，津局便有了一种独得的地域优势，随后是这种地域优势很容易转化为比别人更得便利的财政优势。北洋的水陆各军把天津机器局当成“取给之源”，但与沪局注重制械、闽局专门造船比，津局的产出则始终是弹药居大宗。李鸿章作《机器局奏销折》，曾具体列举光绪八年（1882）局中“制成军火”之数，其大要为火药六十八万零九百多磅、铜帽二千八百多万颗、枪子三百六十六万五千颗、炮弹九千多个、铜引八千三百多个，等等。除了个别年份造过不多的枪支，其他年份造过数十计和数百计的水雷之外，天津机器局常年的产品种类和产量数目都与此相差并不太多。[48]若就机器工业所内含的技术程度而言，显然是津局不逮沪局和闽局。但在19世纪后期，津局的产出又在年复一年地维持着北方大片土地上的中国军队：“除供本省（直隶）淮练各军、轮炮各船外，如吉林、奉天、热河、察哈尔及江南分防水陆淮军，皆按时拨济；其河南等省需用火药、铜帽，亦向津局取给。”[49]这些地方要的是源源不断，而天津机器局正承担和提供了源源不断。
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二
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沪局、闽局、津局以及同时产生和随后产生的一个一个机器局都以兵器为起点和归宿。当兵器已是工业产品之后，则这种起点和归宿都应当实现并存在于经济过程之中。然而国家权力构造了机器工业，与之相因果的是作为产品的兵器从来不入市场，有此一层隔绝，遂使这个经济过程的末端只能以有产出而无商品为结局。因此，与兵工业连在一起的经济过程是一种没有利润的经济过程。而局中产出的枪炮轮船用“拨济”的方式移入南北军队，其供与求之间的不作核算偿付，又决定了这种没有利润的经济过程同时是一种收不回成本的经济过程。[50]没有利润和收不回成本，则其间既无可积累又无以循环，而后是兵工业的再生产和扩大再生产都不能不一次一次地从经济过程之外的投入开始，并因其没有止境而致官帑化为投入了无穷期。在这种没有止境和了无穷期里，海关洋税、地方厘金、军需项下的移用和借用、藩库库款、粮道库库款，以及“茶引加票项下”、“善后总局筹支”等等，都曾一次一次地提出银子来作生产和再生产。后来张之洞办兵工业，他在奏报中表述官帑用作投入，已是说“惟有就鄂省财用，自行筹划腾挪”。[51]这些杂多的名目长久地附着于机器生产之中，反衬出这个经济过程生来的不完整性。于是，由制器求自强的事业便始终是一种要用白银来不断填充的事业。
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然而晚清中国又久以财用不足为度支之窘苦，其间并没有许多可以拿出来作不断填充的白银。同治末年李宗羲因议海防而说到经费，曾举“军兴以后，劝捐、抽厘、津贴，无法不备，民力竭矣”[52]为感叹。至光绪十一年（1885）奕譞作奏议，则以今昔对比为实例非常具体地指述了国计之穷：
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查道光年前，各省岁入地丁税课等银约共有五千余万两，各省岁出存留拨用银三千余万两，尚有存胜银二千万两，皆应于春秋报拨解部，并随时由户部指拨，而部库一年新款合计不过共用银一千数十万两，以入抵出，实有盈余。自咸丰三年，因各省春秋报拨并无存款，户部始改为按年定数指拨解部。近年各省岁应解户部饷银只八百万两，此外虽仍有应解部之固本饷银、漕折银、加平减平银、杂款银及边防经费银、四成洋税银、常捐银款，然各省年年均有截留借动及解不足数，通计各项实解到部一年亦仅有银一千一二百万两。而部库近年应放之官饷、兵饷、米折、马银、库银、工程奏拨、内务府奏拨、内廷传用、神机营经费、部垫部放各处军饷、防饷、各衙门一切杂支，岁实需银一千四五百万两不等，已成入不敷出之势。[53]
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民力竭和国计穷都描画了世景疲蔽。若以岁入的总量作今昔之比，其实是“各关之洋税，各省之厘金，京外之捐输，皆向来所无，为数甚巨”，并因此而致同光朝的所入能够“较从前增至三分之一”。但在另一头，是由岁需所用而支出的数目增加得更多。两者都与前代之事不同，而后是“度支浩繁，帑项支绌”和“以入抵出，尤有不敷”。[54]是以赫德作《局外旁观论》，一意劝中国人学“水陆舟车、工巧器具、寄信电机、银钱样式、军火兵法”，而以其身为总税务司之深悉国家财政情状，同时亦知“内所应行，其难办首在无财”。[55]
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这是一个国库穷匮的时代，然而以兵事为中心的机器工业又正产生和发展于这个时代之中，并以“大宗巨款”和“不竭饷源”[56]为题中应有之义。由此形成的扞格是一种内在的困境。内在的东西是绕不过去的东西，所以次第而起的众多机器局便一个一个地被罩在了困境里。同治八年（1869）马新贻作《机器局费绌请将济饷之洋税留用折》，说是“款项之已经透支者，虚悬无着；工料之急当兴办者，进退两难”。光绪四年（1878）李鸿章作《海防机局款难分拨折》，列述“津海、东海两关四成洋税，近年收数短绌”，已使“局用日形竭蹶”。光绪五年（1879）吴赞诚作《经费支绌请旨分饬赶解片》，切论“近来税厘短绌，部拨增多，以至解不应时，积欠甚巨”，而局中之用料转不得不“暂向洋行赊取”。光绪十一年（1885）曾国荃作《扩充机器局疏》，深忧宁局（金陵制造局）每年“经费银仅十一万两，而两洋之军火资于是，各省之军火亦资于是，所操者约，而所施者博，固无怪该局之左右支绌，竭蹶日甚”。[57]在这些奏议里被列为主体的沪局、闽局、津局、宁局都是当时规模可观的庞然大物，但与它们连在一起的“短绌”和“竭蹶”则都是长久盘结的困境。这些奏折写出了一种普遍性，因此同在普遍性之中，若顺次而数，其小焉者将更等而下之。
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由于兵工业不能实现利润和不能收回成本，因此投入的“短绌”和“局用”的“竭蹶”都会直接地限制生产和再生产。光绪二十年（1894）刘坤一做两江总督，曾言之直白地叙述此中之因果：“近因经费支绌，各局制造军火，均已分别减停。”然后又引“兵事一兴，深恐后难为继”为叹息，正见其“减停”之深深的无可奈何。中国的兵工业以自强为旨义，也以自强为名义。但这里的例子说明，作为一种观念，自强只能表达义理，而制器的过程在形而下的范围之内，依靠的只能是财力和物力。由于两头的不相对称是那个时候的常态，所以，在三十年以洋务为中心的历史里，自强常常是受制约的。
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与刘坤一所说的“减停”相比，当日财力制约自强而致制器“左支右绌”，其更深一层的困境尤在于“制造外洋军火，日新月异，耗费尤多”。[58]中国人的自强从“师夷智”开始，因此制造不能不以西法为样式。然而西法又是一种长在推陈出新之中的东西，“其制胜之术，屡变益精。舟车则变而火轮矣，音信则变而电传矣，枪炮则变而后膛矣，战舰则变而铁甲矣，水雷则变而鱼雷矣，火药则变而无烟矣，窥敌则变而用气球矣，照夜则变而用电灯矣”，时论谓之“新艺迭出，殆无穷期”。[59]西方人因之而能久踞炎炎之势，但对效西法的中国人来说，这种“新艺迭出”又使寻求自强的过程往往会在一路尾追之中一路脱节，尾追和脱节相交错，便常见“迨我能仿之，而彼之法又变矣。前日之器已不如今日之精，后日之器又过于今日之利”[60]的挫折和紧张。西人以枪炮轮船为“制胜之术”，则其新出的兵器一旦产生，不仅一定会胜过已有的兵器，而且一定会遏制已有的兵器。由此形成的“今日之所谓巧，即日后之所谓拙”便是淘汰。[61]因此“迨我能仿之，而彼之法又变矣”，就制器的兵工业而言正是新器既出，同时旧器不得不归于无用。光绪七年（1881）李鸿章曾在一封信里说枪械，而以江南制造局的出品为不能合时宜：“各国皆有新式后膛枪，林明登已为中下之品。沪局能造，而各营多不愿领”。[62]这种局中已造而军中不肯领用的抵牾，最终使上万枝洋枪成了库中的积存物。[63]若以时价作折算，将会是许多银子，而此后开始的另造新枪则须重新再拨一堆银子。
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与沪局造枪之尾追不及相类似的还有闽局的造船。同治末年日本兴“兵船”来“攻（台湾）生番”，管船政的沈葆桢奉旨以巡阅为名“带轮船兵弁”前往“察看”。随后的两者相逢，便成为日本船和中国船之间的比较。他在当日的奏报里审视而判断之曰：“其已抵台南各船，均非中国新船之敌。而该国尚有铁甲船二号，虽非完壁，而以摧寻常轮船，则绰绰有余。彼有而我无之，水师气为之夺。”[64]同治末年的闽局已经造了十五艘轮船，而在万顷波涛之间中国人的“寻常轮船”遇到日本人后起的铁甲船，却只能以退而敛手为了局。然则以兵舰之所以为兵舰而论，闽局以数年之力造出来的木壳轮船其实正在归于无用。而后是铁甲船成了中国人防海的大题目。但这一类此长彼消都要牵动经费，从度支一面看去则不能不是“徒费帑金”，白白耗掉了太多的银子。[65]
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沪局和闽局留下的实例非常典型地说明，由于中国人的兵工业以踵西法而效之为路径，所以西法“屡变”而“日新月异”，中国人的兵工业也不得不跟着“屡变”于“日新月异”。然而跟着的“屡变”又是一种被动的“屡变”。西法的每一次“日新月异”都实现于欧西已有的工业结构之中。所以由此产出的更新的枪炮轮船总是内含了更多的技术，同时又内含了更多的成本和价值。中国人踵西法而效之，是移接过来的兵工业，其实本属截而取之，除了一手一足之外，其四周既没有可以连接的重工业，也没有可以连接的原料工业。“说者谓西国厂多物备，人世其业，凡筒管拉火之属，巨细零整，一切所需，各有制造专家，荟萃而成，是以价廉而工省。中国风气初开，袭其皮貌，未能通其奥妙，终觉逊人一筹。”[66]
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于是仿西洋技术的中国人以“屡变”追蹑“屡变”，便常常要用更多的成本摹造同一种技术，以致“工费甚巨，较购自外洋者价几逾倍”。[67]比之同治初年淮军在“庙宇”里设洋炮局，用“锤子”、“锉刀”以及粘土做成的“镕化器”造出“炮弹”、“药引”、“自来火”[68]的陋而且俭，这种被动的“屡变”正一面在使已成的旧器因归于无用而变作折耗，一面又在使仿造的新器因“愈出愈精”而牵出愈来愈多的开支。由此形成的“逐渐增多，势非得已”[69]显然是当初以自强为愿景的预想所没有计及的。而当晚清贫弱的“国计自有常经”[70]无法应对这些增多的折耗和开支之后，财力的制约便成为一种难以逾越的制约，而后是谋自强的愿想不得不在心长力绌中节节收缩。作为一个实例，曾有过光绪二年（1876）起李鸿章“即经停止”天津机器局“自制后门枪”，转为“各军所用枪炮，专向西洋定购”。其间的取舍便一以成本价格为尺度。[71]
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李鸿章是中国最早力行制器的人物之一，若引六年以前他在《筹议天津机器局片》里所说的“凡仿制洋器，每年所用工料银，较之每年所出之货，必比采买之价稍贵。即稍贵亦系值得，不为虚糜”[72]的道理作比较，则由“自制”变为“专向西洋定购”显然是朝后退了一步。而立成本价格为尺度，比造枪更经不起核算和计量的还有造船。当日庙堂筹议海防，曾举“沪局造成轮船六号”为例，说是“费银数百万有奇，物料匠工多自外洋购致，是以中国造船之银，倍于外洋购船之价”。由此作推论，便显见得“今急欲成军，须在外国定造为省便”。[73]后来李鸿章主持北洋海防，用的正是这一种向“外国定造”的路数。而与之为因果而相牵连的，却是沪局停造船，闽局少造船。以其时的世局而论，这个过程仍然表现了中国人对于西方人的踵而效之，但追蹑洋器之“日新月异”由仿造变为购买，则这种追蹑的过程里已不复再有取外人之长技“以成中国之长技”[74]的深意与远虑。而失掉了“取外人之长技以成中国之长技”的深意和远虑，自强的本义便不能不随之而变，成为一种走样了的东西和残缺了的东西。
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三
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财力制约了图自强的过程，与此同时发生的，是国家权力的下移也在制约图自强的过程。“庚申之变”后东南疆吏以自强回应西人的逼迫，亟亟乎为中国先开制器的兵工业，他们之所以能够用自己的意志为洋务造时势，凭借的是手中握有的内战中下移了的国家权力。然而下移的国家权力依地域分界限，从而以地域为范围。因此，在这种由疆吏推动的事业里，自强一词所内含的民族意识和整体意识又常常要与疆吏所体现的地方性和局部性共生并且厮守。而后是以自强回应西人的历史过程不能不常态地表现为地方化和分散化。先起于其间的江南制造局初创之日即在两江总督的范围之内，所以浙江虽然和上海相邻，而当时沪局之投入和产出皆无与也。稍后天津立机器局，其初旨也以地方为范围而着眼于“现在直隶既欲练兵，自应在就近地方添设总局，外洋军火机器成式实力讲求，以期多方利用”。[75]后来丁宝桢筹设山东机器局，则引“天津、上海各处向系归地方专办”为范式，以为“设立机器制造一局，系地方应办之事”。[76]
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当先起者成为范式之后，后来者便获得了一种通则。因此，除了神机营的那个机器局之外，六十年代以来次第出现的十数个机器局都是各自以地域为范围，并彼此以地域为界限。在19世纪后期的中国历史里，这种地方化和分散化曾促成了兵工业的从无到有和从少到多。然而当兵工业已经产生之后，这种地方化和分散化所设定的范围与界限又一定会变成重重的阻格，使“师夷智”的事业在内涵和外延两个方面都难以伸展扩张。
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由于“地方专办”，因此每个机器局都在疆吏的自主之中，[77]而以“机器制造一事为今日御侮之资，自强之本”[78]的理路作当时共有的认识和主张，则由单个机器局自主地汇成的其实是一种合流和共趋。所以同治年间沪局造枪炮弹药，宁局造枪炮弹药，津局也发轫于制造枪炮弹药。而后是光绪年间继起的山东机器局先造“子药”又造“洋枪”，湖南机器局“仿造后门枪及开花炮子等项”，四川机器局造“各种洋枪”和“洋火药”，广东机器局“仿照外洋新式，制造枪炮军火”，等等。[79]虽然其间各立界限和范围，但不同的范围里所做的却都是同样的事。由枪炮弹药说到轮船，可以互比的是福州船政局、江南制造局和广东机器局，以及天津机器局也造过船。[80]此局与彼局产出的船只当然不会一样，而以类别分洋器，则大船小船显然都应当归入同一种东西之中。在这种疆吏各自立局而又南北汇为共趋的局面里，以兵事为中心的机器工业不能不既是分散的，又是重复的。其间的投入产出便没有章法地成了分散状态下不停重复和互相重复的过程。以欧西为样式，是机器生产本以分工为要义，但彼时的中国人正以重复为当然，而不停的重复和互相的重复化为扼制，被直接淹掉的正是机器生产里应有的内部分工和外部分工。
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而后，就一面而言，是没有分工的兵工业始终缺乏专业化，从而始终是没有效率的兵工业。就另一面而言，是没有分工的兵工业同时是无法连结的兵工业。因此机器局与机器局之间始终不会形成内在的承接与不可断裂的勾连，从而在南北汇成的共趋里，每个机器局对于别的机器局都是可有可无的；每个机器局对于别的机器局又是自起自落的。光绪十年（1884），刘铭传说，“中国制局虽开，枪炮不闻精利”。[81]他举当时之“制局”统括而言之，深致不满的大半都在效率。而在他之前曾经有过言路议论时事，以“军兴以来，各省多设军械局，而今之军械仅有存者，一旦设防，又纷纷制造，多设机器局，而今之机器鲜有用者”为大病，[82]则所指都是多见于这个过程之中的可有可无和自起自落。
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