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“宣抚班”所关心的是将“自治会”改造成符合日本人目标的组织，这在2月初“筹备委员会”起草的章程中体现出来了。（在2月最后一个星期，改名为“自治会委员会”。）委员会由七个部门组成：即总务组、民事组、交通组、救恤组、财政组、治安组、经济组。总务组三项职责的第一项是：“联系日军和宣抚班，协调与军队的各种工作。”这个组的任务是与日本军队合作，更明确地说，是处理日军与本地老百姓之间所产生的矛盾和冲突。冲突事件不计其数，“宣抚班”2月份上半月的工作日志中频繁出现短小的“日军与民众冲突事件的决议”，从这些决议可以知晓一二。“宣抚班”也要处理这个问题，早在1月10日，“宣抚班”给日军士兵做报告，要求他们不要挑起与地方民众的冲突，但他们只是文官，不能期望他们的权力能凌驾于军队之上。
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“自治会”民事组有三项任务。第一项，发行良民证，与他们的前任一样；第二项，进行全县人口登记，目的是建立保甲制度；第三项，为日军提供劳役。1937至1938年冬季，日军索要劳役频率很高，因为他们需要努力抢修自己所毁坏的桥梁和道路等等。然而，日军的兴趣只在于基础设施，损坏的房屋留给受损者自己去修理，且那部分工作耗时较久。1938年12月，省政府调查发现，城内和郊区遭到轰炸和火烧，毁坏“非常严重”，甚至一年后，破坏还没有完全消除。20
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“自治委员会”其他组的规章都有相同的主旨：使“自治委员会”成为占领当局的工具。例如经济组的章程是：在上海“宣抚部”所任命的商人来嘉定恢复经济之前，经济组要购买急需的全部原材料，包括上海所需的原棉和农产品。没有原棉，日本棉纺织厂无法生产。早在12月28日，日本上海棉纺织协会便派代表去嘉定调查，因为棉纺织厂厂主正焦急地等待原棉供给恢复。“自治会”任命代理人购买农民产出的所有原棉，垄断这项业务。军队禁止利用内陆水路，给运输带来了很大麻烦。2月下旬，“太仓自治会”秘密与军队交易，逃避禁令的制裁，允许地方银行和商会用船只运输100担原棉到上海。几个星期后，嘉定宣抚班也得到东洋棉花株式会社的安排，垄断并大规模购买嘉定原棉。棉农在这笔交易中获益颇多。1938年，中间商以每斤12元的价格从农民手中购买，比战前上涨20％。21第二年价格上涨到每斤20元。
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重开商路对日军控制货物和人员的安全流动产生了压力，这意味着“宣抚班”必须严格执行非法旅行的禁令。例如，“宣抚班”于2月17日发出通告，禁止船只夜间航行，第二天又公布一次。而另一方面，货物和人员流动是恢复和繁荣本县经济所必需的。“宣抚班”想方设法使嘉定的人口达到战前的水平，希望每条道路都向从上海归来的居民开放，让他们带着资源和关系网回来。18日，“宣抚班”与“自治会”交通组召开会议，商讨如何改良交通路线。交通组同意在上海和嘉定间开通两艘渡船。然而，一个月后，因这两只船的课税问题，交通组与“上海市大道政府”发生冲突。好像是后者单方面扣押了“自治会”的船，阻止了县城与上海间的商品与人员流动。3月底，“自治会”将这一切告诉“宣抚班”，希望它出面交涉。“宣抚班”无能为力，无法对上海方面施加影响。
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这些工作能增强“自治会”的行政权力吗？“宣抚班”报告指出这根本不可能。在“自治会”成立（2月3日成立）的前一天晚上，“宣抚班”在“自治会”总部举行招待会，参加人员有日军军官、地方头面人物等。“宣抚”人员鼓励他们与即将管理嘉定的人密切往来、加强联系。第二天下午，“宣抚班”将“自治会”所有成员召集到办公室，“就有关事务给予指导”（工作日志是这样记载的）。22理论上，“宣抚班”不希望县行政机构看起来像个傀儡，但实际上它正好把“自治会”作为它的傀儡。“宣抚班”报告中很清楚地指出，“自治会”大多数工作都由“宣抚班”发起，从清理道路到派遣巡警去茶馆查禁群众集会。实际上，“宣抚班”不但发布命令，还要署名。如12月25日，禁止移走城区物品的布告中就同时署有“自治会”和“宣抚班”的名称。不过从那以后，“宣抚班”的署名在权威布告中消失了。如1月12日由“宣抚班”拟定的罪犯名单布告中，只标注“自治会”的名称。接下来“宣抚班”继续草拟各种公告，如禁止砍断电线杆作为木材使用（2月初）、收缴枪支（2月14日）、搬走尸体（2月18日）、划出演习区（2月22日）、反空袭步骤概要（3月21日）等等，所有这些都是以“自治会”的名义颁布的。
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“宣抚班”与“自治会”一样，对将其管理机构延伸至农村地区非常关心。在“宣抚班”到达之前，“维持会”已经建立了娄塘和徐家行支会。1月“宣抚班”又建立了两个，2月再发起两个，它们分别是外冈、孙浜桥、方泰和安亭。2月27日，其中四个改组成“自治会分会”，重新建立了国民政府时期嘉定五个区的管辖制度。这时还有一个区没有“自治分会”，即铁路经过的南翔镇。南翔被日军炸毁得太严重了，以至于占领初的几个月内无法建立任何形式的行政机构。在熊谷的监督指导下，终于在3月5日建立了南翔分会。“自治会”的最终构架是由一个总会和五个分会即徐家行、娄塘、外冈、方泰、南翔等组成，前者监督后者。
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在回忆录中，熊谷这样描述了“自治分会”建立的曲折过程：
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分会在嘉定县各区建立起来了，由于治安状况和各种各样的内部问题，很多场合下我们无法与这些分会取得联系。在特定条件下，我们不得不“监视”他们建立一个健康的自治组织。有好多次，我们很困惑，不知道该做什么。我不打算将各种情况和问题详细地写出来，但那时，我不能让“监督者”这个身份过度地束缚我。我做的“监督”或“工作”实际上只是简单的监督和工作。我关心的是这工作或监督是否起作用。政治理论或经济工作本质上是一个人的真心诚意。真心诚意地拯救农民和重建乡村比什么政治工作都重要，那才是真正的政治。23
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熊谷发现很难与分会里的投机分子共事。他们并不真正热心于“重建乡村”。当然，熊谷埋怨这些分会不健康，可能是因为分会成员的观点与他的看法并不必然一致。被动接受日本人的“督导”并不是“自治会”成员优先考虑的事，他们首要的兴趣在于地方利益。无论何时，只要国家政权侵犯这些地方利益，他们就会制造熊谷提到的各种麻烦。
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五个分会各就各位后，熊谷便向上海“宣抚部”汇报，建立全县行政机构已初步完成。当然，只是表面上的各就各位。现在第二步工作是让这个管理体制名副其实。“宣抚班”的部分任务是控制这些分会以免它们的运行独立于“自治会”和“宣抚班”。例如，3月5日，方泰分会会长汇报：安亭和黄渡（铁路经过这两个镇）的“维持会”是由流氓地痞等坏分子组成的，目的是为了非法征税。第二天，熊谷和两个“宣抚班”职员以及其他几个自治会的成员一起赶往安亭，控制了该分会，并检查其财政账目。合作者增加了而不是减轻了地方上的不稳定。
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日军主力西进后，安全问题加剧了。4月下旬，中国军队从昆山和青浦地区穿过西部和南部边界进入嘉定，并与这些地区的头面人物建立了联系。一个名叫赵济堂（音译）的人，在南翔西部与青浦县的交界处的纪王庙擅自建立了一个“维持会”，并开始搜集武器。“宣抚班”猜测他将这些武器送给游击队。“宣抚班”无法控制这五、六个镇的外围地区，因为这些“宣抚班”已授权的“自治分会”被地方人士所控制。在娄塘，有一次熊谷发现，那里的管理特别具有两面性。他说，他在那里参与了一次黎明袭击，他们坐在一只小船上向一群盗匪开火并抓捕了四个，其中有一个女孩，是他认识的一个人的女儿，此人与地方“维持会”关系密切，值得信任。当熊谷问女孩的父亲是怎么回事时，他告诉熊谷，女儿两三天前去买东西就没回来。熊谷可能没有想到，形势比他认识到的要复杂得多，当地人既与日本人合作，同样也与另一边的人往来频繁。
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这些复杂性表明，在占领地区的大多数地方，基层政权不能正常运作。在“宣抚班”工作报告中，不能正常运作的第一个迹象是：2月20日“宣抚班”拟定了“自治会”所有职员的名单，可能是为了审查他们，但“自治会”并没有按照“宣抚班”的规定执行。两天后（2月22日），“宣抚班”召集所有“自治会”职员并加上娄塘和徐家行分会的会长开会，讨论一个听上去很文雅的条款——“强化‘自治会’组织力量的措施”。四天后有人汇报说，“自治会”职员在一家茶馆里与一群坏分子混在一起——推测他们是在出卖消息——这印证了熊谷的感觉：宣抚班已经失去了对“自治会”的控制。熊谷决定先发制人。23号，他将孙芸笙和另一位“自治会”头目李品先（音译）招来，告诉他们他计划任命一位前国民政府的区长来掌管该县事务。 四天后，他提出了一个改组计划，并强加于“自治会”及其分会。熊谷不信任这些人，决定将他认为不负责任的人从新的基层政权里清除掉。
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“自治会”不听“宣抚班”指挥的现象只出现在3月。2月27日，李品先以生病为由，突然主动离开“自治会”，孙芸笙接替李掌管“自治会”。3月2日，熊谷警告孙说，原“自治会”职员吴红生第二天将被免职，因为他从事“非法活动”，损害了“自治会”的声誉。熊谷还严令孙建立保甲制度和商品供销合作社，日本人认为这两个机构是占领政权生存下去的关键。
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建立占领政权的基层政府困难重重，筹措经费也是如此。在2月初的“宣抚班”报告“目前经费与预算”一栏中，很简单明了地写道：“没有，正在筹集中。”报告说，“自治会”只有几千块钱，并认识到可靠的经费来源是自治会运作的必要条件。可日本人没打算从上面拨款，这要靠“自治会”自己想办法。
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2月初唯一的收入来源是发行良民证的收费（5分钱一个），以及征收来往于上海和嘉定间的船只通过费（每条船1元），其他的税收都是临时性强加的。嘉定城外的治安状况极差，意味着无法从那里征收一分钱。税收人员张连贵被暗杀，更没有人敢妄想这项收入了。财政收入的主要希望是城区商业税。随着回来的人越来越多，曾关闭的店铺又开张了（1937年12月只有两家豆腐店和一个手表修理店在营业）。一些男孩子骑自行车迅速从上海买来物品给本地小商小贩出售。大一点的孩子一天可以跑两个来回，但这样的买卖规模很小。到3月中旬，只有268家商铺被允许营业。“自治会”盼望能从肉铺店、茶馆及鸦片零售商处征税，前两项于4月4日登记注册。24
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“宣抚班”痛苦地意识到，如果没有长期的财政来源，“占领政府”是不会稳定的。只要地方政权不能支付一定的费用，使一些制度恢复到正常状态，如让小学重新开门，它就不能声称自己是地方上的行政管理机构，不能合法地满足地方社会的正当需求，因此也就没有征税的权利。当“自治会”只采取向县城商业区征税的措施时，就不可避免地需要收税人。“宣抚班”采取不同的行动方针，决定从那些还未出场的地方精英中寻求政治和经济上的支持。三周前，邻县的“太仓宣抚班”已经去上海，动员太仓旅沪同乡会出面牵线，请那些有影响的人物回家乡投资。3月16日，嘉定“宣抚班”的两名职员也采取了同样的行动。他们与嘉定旅沪同乡会会长商谈，建议他们为重建家乡秩序做一点贡献，投资家乡经济建设，毕竟家乡经济活动大多数是依赖于与上海之间的货物交换。
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那些商人不愿意满足“宣抚班”职员的请求，最终他们同意与“宣抚班”职员去法租界一家饭店共同进餐。但是嘉定“宣抚班”的希望最终还是化为泡影，与太仓“宣抚班”一样。熊谷在回忆录中将他们的失败隐约归结为那些商人的令人讨厌的西化。他描述了那个35岁的发言人：
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