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国际委员会的存在也改变了特务机关的“宣抚”工作。日军特务部没有像其他地方一样，派遣一个“宣抚班”来这个城市，而是建立了一个较高级别的机构，名为“特务机关”。 佐方少佐军官带着两个文官松冈勉和马渊诚刚来到南京，两人都是“满铁”职员。他们抵达南京当天便开始工作。事情千头万绪，使他们无法承受。两个星期后，佐方向上海请求增调一些在中国有较多经历的职员。特务部应请求派去四人。丸山进于12月28日最先到达南京。佐藤鹤龟人、小岛友千和川野正直三人在1月第二个星期到达。川野是松江“宣抚班”班长，有“宣抚”经验，但如前章所述，他后来被镇江“宣抚班”班长中山四郎取代了。调他到南京不知是因为他的专业技术还是他没有能力。两星期后，川野似乎从“特务机关”消失了。同时佐方少佐也调走了，他是临时被派来监督“特务机关”组建的。松冈勉1月28日主持了“特务机关”与国际委员会的第二次会议。
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夺取南京后，“特务机关”被立即派来主持艰巨的恢复秩序工作，但它不是唯一从事该项工作的日本组织。另外一些“特务部”职员也来了。其中一人叫冈田酉次，他后来写了一本关于他担任占领政权军事顾问经历的书。他当时作为天皇叔叔朝香宫的一名随从，也于13号到南京。正因为这个原因，有关他的活动没有出现在“特务机关”的记录里。作为一位经济专家，冈田与“宣抚班”没有什么联系。他被派来接管南京市政府的金融机构，并执行日军军用券代替中国货币的政策。他抵达的当天，直奔交通银行，试图将其纳入日本人的监督管理之中，结果却发现交通银行被抛弃在那里无人问津，其职员带着所有的账本和资产逃走了。冈田到中国银行，发现情形差不多。他从这个银行跑到那个银行，发现每个银行都是如此。6但长江三角洲其他城市的一些银行却有利可图，如苏州被占领时，其银行总共存有50万现金。7日本人从南京的银行里什么也没有捞着。
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冈田出现在南京表明特务机关不是唯一的“宣抚”机构。南京“特务机关”的职责限于政治和社会事务，经济改造则留给诸如冈田这样的专家们。很难根据特务机关留下的记录来推测它的工作情况。与其他“宣抚班”一样，南京“特务机关”每月向上海递交工作报告，“满铁上海事务所”职员于4月汇编成册。但与其他“宣抚班”工作报告相比，南京“特务机关”的报告很零碎，没有什么信息。报告主要集中于管理机构和程序，几乎没有提及发生在他们中间的谈判和冲突，对参与其中的人员也几乎未披露什么信息。长达87页的报告中却很难看到南京“宣抚”工作鲜活的一面。
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最好的文献资料是战时留在南京的西方人保存的：《南京安全区国际委员会备忘录》，是一年后出版的，中国政府向全世界发行；还有委员会里的德国人和美国人留下的日记和信件，大多数是最近几年才出版的。这些资料是无价之宝，它能重现“合作”的过程，而此过程在“满铁”摘编的“特务机关”工作日志中却销声匿迹。既然国际委员会没有被赋予与“特务机关”对等的身份，那它只有通过没有多少权力的领事官与日方谈判。其成员很少谈论“宣抚”过程，但他们好奇地观察着南京“自治委员会”的运作。这些观察再现了南京“自治委员会”的一些政治运作过程，且比其他“自治会”详细得多。
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“特务机关”对国际委员会很反感，首先因为它是由欧洲人和美国人组成的，日本正计划将中国从这些帝国的统治下拯救出来。更切中要害的是，国际委员会坚持独立于日本人的要求，干扰了“特务机关”的行事。毕竟，国际委员会不是匆匆忙忙组建的“维持会”，其成员也不是见风使舵的投机分子，不能用甜言蜜语使他们屈服，也不能粗暴地将他们弃之一旁不理不睬。其成员的国籍身份使它在某种程度上能够自治，中国的“自治会”不敢有这个妄想。同样重要的是，它能胜任工作，没有腐败，且赢得了民众的广泛支持。南京未来的行政机构不可能不考虑它。因此南京并非政治真空，等着日本人用唯唯诺诺的中国政客来填补。日本人不得不先使国际委员会失去合法性，然后建立一个替代机构。最起码要让该市居民对替代机构言听计从，毕恭毕敬，尽管市民不是热情地支持。
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国际委员会职员尽管意识到他们作为非日籍的外国人所处的有利条件，但并没有打算干涉中日之间的冲突。他们将自己的角色定位在暂时保护中国人。他们不阻止日本人占领南京或者试图建立某种基层政权。他们为军事混乱地区的居民提供一块缓冲地带，将人员伤亡和财产损失减少到最低程度。正因为这种定位，他们事实上轻松地接受了由国民政府的统治转换到日本人的统治。与上海不一样，南京的外国人没有租界，也没有一个合法的管理机构来执行法律权威。与日本人面对面的时候，他们不得不保持迁就的姿态。他们只希望这座城市不要让日军肆虐，但他们无法用其他的方式来干涉日本的胜利。
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在占领后的第一个晚上，约翰·拉贝起草了第一封给日本官方的信，接下来的七周内他给日方大约写了20封信。他请求占领当局改善安全区内的条件。拉贝在信中很明白地表示，国际委员会成员只是暂时接受自己的权威，并声明他们迫切希望以“任何形式”与日军“合作”，“照管好这个城市的居民”。但日方没有回音。在等待答复期间，恐怖统治开始了。三天后，拉贝怀着挫败的心情又一次给日本大使馆写信，再度保证委员会的“权威不会延伸到安全区外，也不拥有安全区内的主权”。秩序仍没有恢复。他很茫然，请求尽快成立一个能胜任的管理机构。当时佐方少佐、松冈勉和马渊都在现场，但很显然，占领前几天没有“宣抚”工作，也没有建立民间管理机构的措施。12月17日，拉贝在给日本大使馆的信中写道：“已充分做好了你们和平接管安全区的准备，请继续让安全区的正常生活不受干扰，直到城市其他地区恢复秩序。然后，这座城市的生活能完全步入正轨。”大概感觉这样写很空洞无力，他进一步写道，请日本占领者“发发慈悲，派一名专家来南京地方行政机构，管理居民的生活，直到新的市政府成立”。如我们已经注意到的，拉贝两天前已见过佐方少佐，少佐一定给他留下了能胜任这一工作的印象。
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对“特务机关”来说，提出平等合作的要求在政治上是不能容忍的。正是国际委员会的存在，扰乱了日本帝国的目标。日本占领者本打算以救世主的身份出现，来拯救被民族主义和共产主义思想侵染的中国人民，而那些民族主义和共产主义思想与西方结下了不解之缘。这里的“白色”外籍人表现出了某种领导能力，日本人觉得这种能力应该是他们“黄色”外籍人的特权，他们正努力担任这一角色，并取得了良好效果，受到广泛欢迎。他们是日本人举着反殖民主义的大旗所要抵制的帝国主义者。
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秩序的沦陷：抗战初期的江南五城 二
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西方人的行为不仅使日本人存在和行动的合法性蒙受了巨大的影响和损失，还使前来接管西方人工作的中国合作者的正当性受到质疑。日本占领者需要中国人的合作，而不是欧美人的合作。实际上，日本人的策略是改变这种印象和要求。如天谷直次郎少将于2月5日将西方外交使节团聚集在一起，义正词严地指出：“没有外国人的干涉，南京的中日关系会和谐地向前发展！”8
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根据日本方面也签字确认的战争法，“中支派遣军”只用了一两天就证明他们并未准备好占领事宜。到第三天，罗伯特·威尔逊在一封家信中就提到“骇人听闻的屠杀民众”9。在这种情况下，国际委员会认为将其资源和权威转交给中方或日方都是不明智的，只有到和平占领基本条件具备的时候才能移交。那将需要两个月。在这两个月内，国际委员会、不同的日本权力机关、参与合作的中国人三者之间表现出既抵抗又合作的关系。这个关系很微妙，但牵涉到卷入其中的每位合作者。
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起初，国际委员会成员对“特务机关”一无所知，不知道应该如何对付日军军事的威力。日本大使馆是他们接触日方的官方渠道，但12月19日在与日本领事馆官员会晤后，出席会议的四名国际委员会成员很清楚地明白日本领事馆的权力“无法控制军事力量”。10大使馆只将外国人的抱怨递交到东京的外交部和南京日军司令部，甚至不清楚具体交到谁的手里。在占领后两天里， 拉贝和其他几位职员试图通过大街上的日军军官与最高司令官联络。最后，一位职位不高的领事官和一位军衔不高的海军军官于第三天早晨来到国际委员会办公室。拉贝交给他们第一封信，信中，他答应国际委员会成员愿意“以我们能提供的任何方式合作”。这次日方立即答复了，那天中午，国际委员会成员被召集到前国民政府大楼接受“特务机关最高长官”的指示，拉贝在国际委员会会议备忘录中记载了此事。
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这一阶段，“特务机关”的报告中没有提到松冈勉与国际委员会的会晤。当然这也不是唯一留下的空白，南京“特务机关”到达南京后的十天内，没有任何工作记录。没有记录说明“特务机关”的身份令人怀疑。“特务机关”正式成立于12月24日，但相关人员13日就到南京了。“特务机关”延期公布成立日期，我想到的唯一解释是试图删除它在24号之前所做的一切事情。“特务机关”为什么需要一段缓冲时间呢？从一个日本士兵12月22日的日记中可以窥见其动机：那天，“特务机关”的士兵赶着一批投降的中国士兵去长江边并枪杀了他们。11这可不是“宣抚”人员通常做的事情！有证据表明，在长江三角洲其他地方，“宣抚”人员主要从事反破坏工作。12特务机关延期公告成立时间是不是在玩不知情的把戏：如果没有文字上的蛛丝马迹，就不可能发现曾经发生的事？
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15日，西方代表被召集去见松冈勉，他们很清楚自己面对的是接受一位军官下的指令，而不是与一位文官讨论问题。松冈勉简短谈话的要点是日军首先寻找以及赶走这座城市里的所有中国士兵。他要客人们相信日军会以“人道主义姿态”来“对待已放下武器的中国士兵”。这是国际委员会的秘书、金陵大学教授刘易斯·史迈士（Lewis Smythe）的表述。占领第三天，国际委员会仍准备移交安全区。
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那天早些时候，拉贝给大使馆的信中已提出了中国士兵问题。他说：“我们告诉他们，如果他们放下武器和所有的抵抗，我们认为日军会善待他们的。”同一天建立了一个红十字会支会，明确表示是为留在该市里的士兵提供庇护。由于中国军队实际上没有投降，严格地说，身份未定意味着他们仍被看作是现役战士。但人们有个自然而然地期待，占领军尤其是“特务机关”应该公平地解释战争法，拿他们当已投降的俘虏对待。可这个期待被证明是错误的。在那时，日本的政策是处死被抓住的士兵。占领后的第一个星期里，国际委员会成员已经好几次亲眼目睹街上的日军军官围捕中国士兵。13日本人拒绝给他们提供保护，因为他们是战犯。“特务机关”直接参与了枪决战犯的行动。
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12月15日会晤中，松冈勉的其他三个指令是：一是允许国际委员会给难民提供粮食；二是准许他们在安全区内配置非武装的警察；三是要求帮助征召工人清理和重新开放公共设施。但日本人很快便自食其言，第二天上午就撕毁了第二个指令。包括队长在内的50名中国警察被赶出了司法部大楼并惨遭枪杀。第三个指令也同样被撕毁。几天后，国际委员会发现，“他们将电灯厂的工人围起来，从54个工人中带走43个，毫无理由地将他们杀了，现在电灯厂已经没有人能管理了，他们还放火烧了电话大楼”。14不完全“毫无理由”，国际委员会职员贝德士提到其间也并非“毫无理由”说：街道清洁工被带去做政府雇员，然后日军判决他们为敌人服务，最后被合法地处死。真是欲加之罪，何患无辞啊！
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无论如何，在占领后的几天里，“特务机关”所关心的事情与其在其他地方一样。松冈勉首先热衷于建立一个由中国合作者参与的行政机构。12月21日，合作者被召集到日本大使馆，在那儿讨论成立市政府的提议。1512月24日前没有特务机关活动的记载，报告中也没有提供与合作者会见的有关信息。可能根据上海方面的指示，“特务机关”决定绕过通常的“维持会”阶段，直接迅速建立自治委员会。不知道哪些人参加了这个会议，但在战后审判中，温宗尧暗示他出席了那次会议。温是广东商人，3月维新政府成立时出任立法院院长，应该算国家级的二流合作人物了。16
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罗伯特·威尔逊说，开会那天（12月21日）对南京来说不是个好日子：
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每个商业区大火冲天，实际上，我们一群人已看见他们（日本士兵）在很多地方纵火……更多的屠杀事件不断传来。一个人今天来找美国牧师约翰·马吉，告诉我们有1000人被抓走了，他们待在被认为是安全的地方。大概有100名士兵，已放下武器，穿上平民服装；1000人被驱赶到长江边，排了两列长长的队，然后枪响了。17
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两天后，“特务机关”召集了第二次会议，“形势稍微平静点”，但威尔逊马上又指出：这是因为“没有多少房屋可烧了，没有多少东西可偷了，只剩下少数男人可被拉出去枪杀了”。18在这次会议上，“自治会”筹备委员会开始启动，南京政治“宣抚”即将登场。
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为了征召“自治会”职员，“特务机构”利用中国唯一可利用的自愿组织——红卍字会。19南京有两个红卍字会支会，都是1922年成立的，一个在市内，一个在下关（西北门外、长江边的郊区商业中心）。1927年前，南京还没有市政府，在青黄不接的季节里，像红卍字会这样的组织会给南京市民提供援助。它主要是由有地位的传统精英和一个有抱负的、新崛起的城市阶层组成。甚至在国民政府定都南京建立了一个功能完备的市政府后，这些慈善机构及其绅士领袖们，继续从事救济活动，如冬天里施食施衣，掩埋被丢弃的尸体等。1937至1938年冬季，红卍字会一如既往再一次参与组织救济工作，尤其这时市政府已逃之夭夭，他们更觉得义不容辞。1930年代自然灾害和人为灾害泛滥，南京红卍字会成员扩大到600人，为各种各样的突发救济工作动员资源。正是人道主义精神促使红卍字会活动家愿意与任何人合作，甚至是军事入侵者，因此它也较早地与占领当局接触。
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红卍字会南京分会会长是一位年长的商人，名叫陶锡三。陶早年在地方上有过一段政治生涯，但1927年国民政府当权后，他的政治生涯被迫中断。1920年代和1930年代，他在红卍字会和其他慈善组织里的乐善好施，为他在政治外赢得了广泛的社会声誉。路易斯·史迈士说，陶是年长的、受尊敬的、非国民党人士，是位“很好的老人”。陶不是日本的首选之人。大使馆的二等秘书福井纯试图选择陈嵘。陈毕业于北海道帝国大学，是金陵大学林业系的系主任，精通英语和日语。他与日本大使馆有着良好的私人关系，这使他成为一位知名且很具吸引力的候选人。但他拒绝邀请，宁愿非正式地担任联络大使馆和国际委员会的工作。福井下一个目标是娄筱锡。娄是南京的一名商人，曾在日本留学，并在上海做过翻译工作。1937年上半年，他担任中国政府与日本大使馆非官方交流渠道的联络人。娄很乐意出任“自治会”会长，但特务机关认为他看起来太像傀儡了，拒绝把他作为候选人。20他们想要一个自身具备某种权威的人，不仅仅是日本人的助手。陶锡三留着优雅的白色胡须，与南京传统精英网络关系密切，正合“特务机关”的要求。根据陶自己的陈述，他同意出任“自治会”会长的条件是日军承诺停止屠杀。没有迹象证明他的要求起了作用。实际上，军队甚至都不能保障陶家的安全。19日，一群喝得烂醉的日本兵冲进陶家，翻箱倒柜，直到两名国际委员会的成员来将他们赶走（陶的家在安全区内）。21陶那时还没有成为南京“自治会”会长，这次袭击也不足以阻止他与日本人合作。
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组织“自治会”是“特务机关”的任务，但因为需要日本大使馆接触并确认潜在的合作者，所以开始阶段大使馆似乎起主要作用。费吴生（George Fitch），南京基督教青年会美国会长，甚至认为南京“自治会”是日本大使田中末男创立的。22例如“自治会”副会长孙叔荣（一位穆斯林），是大使馆的雇员，他与南京日本人的密切关系使他早些时候被认为是日本间谍。然而，特务机关不愿意接受大使馆推荐的人。大约过了一天，拉贝听到一个传言：“这里的日军司令部不想承认由大使馆聚拢起来的‘日本人—中国人委员会’，而应该与安全区内我们的委员会相似。”传言有一定的事实根据。“特务机关”职员丸山进在他最近的回忆录中描述“自治会”表现出“相当反对日军司令部”的特征，这可能暗示“特务机关”发现大使馆为“自治会”举荐的人不是它想要的。23此处的“特务机关”与长江三角洲其他地方的“宣抚班”没有什么不同，如果没有按照他们的期望来安排，那这批人将是令他们失望的合作者。
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