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左宗棠去世前还曾建议设立海军部，但对其权限的设定却拘泥于“选将练兵、筹饷、造船、制炮”。[53]有一段时间，清廷居然还将海军的管辖权归在外交部性质的总理衙门之下。中法战争后成立的总理海军衙门，既不是个海军军政机构，也不是个海军军令机构，主要负责人全部是兼职，更像是一个负责海军筹办的委员会和秘书处。此外，既然连陆军都没有引进参谋总部制度，更难以指望海军迈出这一步。积弊之下，晚清建设海军数十年，却始终处于既没有军政系统也没有军令系统的无脑无心状态。
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而同样成军于中法战争后的北洋海军，虽然使用了海军的名称，且可以对外使用大清国海军的称呼，但在本质上仍只是一支舰队。且被置于直隶总督的管辖之下，与北洋陆军相并列，仍是一支半地方化的部队。其他如南洋、福建、广东三支水师，同样只能在传统的督抚制度下，分割在不同的总督辖区，变成高度地方化的军队，从而造成四大水师平时缺乏统一管理，战时缺乏统一指挥的扭曲结构，严重浪费了本就匮乏的国家资源。
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现代兵役制度同样始终没有提上讨论的日程，到甲午战争爆发时，相比日本海军上万人的精干队伍，中国北洋海军则只有四千余人，完全没有预备役和后备役支持，形成了强烈的反差。
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3. 海军教育
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左宗棠在创建福州船政局时设立了船政学堂，该学堂分前后两堂，前堂以培养造船人才为主，后堂以培养驾驶人才为主。基本上没有超出船舶制造和船舶驾驶的范围。后来李鸿章在北洋辖区内建设的各类海军教育机构也大多如此。而且当时中国普遍以科举为正途出身，藐视新式教育，这就严重限制了海军教育的生源质量。学生入学之日，校方要和家长、学生签订保证学生绝不参加科举考试的契约。每逢科举考试之时，整个学堂就会如临大敌，全面戒严，并将所有学生集中起来作监督性管制，以防有人偷偷外出考试。不仅学生如此，对于那些没有“功名”或科场不利的老师，也要防止他们将过多的精力放在八股考试上。这种教育环境下培养出来的人员，不仅知识面狭隘，且严重缺乏职业尊严感，严重限制了海军的发展。
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4. 基地建设
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在基地建设问题上同样暴露了主事者缺乏规划和洞见。
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从后勤的角度看，基地建设对现代海军意义极大，但清政府一度忙于买船，却从未想过船买来后如何驻泊又如何维修。在甲午战争爆发前，虽然建设了旅顺和威海卫两个基地，但只有旅顺具有战舰维修机能。
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从管理的角度看，基地作为军舰母港，其防御及各类岸上设施的统合，都影响着舰队的战斗力。但是，清政府在发展海军时，始终没有围绕基地形成新的指挥管理机构。各地区的造船、修船机构、武器制造机构、岸上防御部队、岸上设施管理机构，最终都只向某个地方总督负责。而这个总督之下，只有一些传统文人组成的幕僚团，没有现代化的参谋机构，从而造成了一种极度低效的管理体制。
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最后，从实战攻防的角度看，日本如欲对中国大陆采取攻势，无外乎北中南三线。北线即经朝鲜入东北，中线则侵略长江口，南线则经台湾谋取对闽粤地区的控制。由于受到前述外交原因的限制，日本不敢直接在中、南战线上扩张。故中日一战，必在黄—渤海沿岸地区。日本在这个方向上，又有四条攻击路线，一在朝鲜东海岸登陆，一在釜山登陆，一在朝鲜西海岸登陆，一在直隶平原附近登陆。这就凸显出辽东、山东和朝鲜三个半岛的重要性。清廷的上策仍在于建造环渤—黄海的铁路、电报网，同时进行以参谋总部革命为中心的陆军转型，逐步将朝鲜半岛整合进北洋防御圈。这就又绕回到了陆权复兴的老问题上。
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中策则在于能立足旅顺、威海和仁川，发展新式海军，积极经营环黄海外三角防御。这样一支新式海军，就可逼迫日军采取第一节中提及的釜山方案和元山方案。如能更进一步经营釜山、对马，就可以将战火压到日本的家门口。再考虑到日本本土南北狭长的事实，如果中国海军能够控扼住对马海峡这个中央位置，日本海沿岸和太平洋沿岸的日本海军就将处于被分割的状态。
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但实际中清廷选择的却是下策：放弃陆权复兴的机会，但又不经营仁川港，而是满足于大沽口、旅顺口和威海卫的环渤海内三角防御。这样一来，由于缺乏铁路网提供陆上快速机动，这个三角区之间的互相援助只能依赖海军，这就进一步加深了对海军的依赖。一旦这个杀手锏被对方规避或摧毁，则前述三点便处于无法互相支援的分割状态。同时，由于放弃了对仁川的控制和经营，又为日本突然袭夺仁川、汉城留下了攻击的漏洞。而一旦日本通过早期的突然袭击控制了仁川、汉城，就将对中国形成强大的区域拒止能力，并进而获得向中国本土展开攻击的优良据点。
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清政府上下不仅缺乏经营海外基地的意识，同时也没有阻止日本获取相应基地的意识。对日本釜山租界的长期置若罔闻，以及默许日本军舰和列强军舰一样可以在和平时期自由进出朝鲜通商口岸的事实，都是绝佳的注脚。
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唯一能抵消前述不利影响的机会出现在1882年到1885年之间。1882年7月23日，在朝鲜发生了壬午兵变，中国出于稳定藩属国稳定的目的出动北洋陆海军进行了干涉，不仅平息了叛乱，而且留下了三千人的兵力常驻汉城。由于日本当时并无力量将釜山港军事化，所以如果清军能逐步强化对汉城、仁川的控制，并将北洋海军的一部推进到仁川港，即可在战略态势上实现巨大逆转。对日本而言，这是难以接受的事实。故而，日本首先以这次兵变伤害了在朝日本人为由，压迫朝鲜签订了《济物浦条约》，得以在汉城驻扎一千人的兵力以保护外交官员和侨民。1884年12月4日，日本驻朝公使竹添进一郎，在未得到内阁批准的情况下，利用中法战争的机会在汉城策动了甲申政变，企图组建亲日派政府。此举被驻朝清军一举粉碎。但清廷不仅未能乘胜追击，反而顾虑到和法国的战争，急于和日本妥协。妥协的结果就是李鸿章和伊藤博文在1885年4月18日签订的《天津条约》。这个条约规定：两国军队同时从朝鲜撤离；两国均不再往朝鲜派遣军事顾问；日后两国如因故向朝鲜派兵时，需事先外交通知另一方。
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对中国来说，这等于是放弃了此前的所得，且正式由中国承认了日本对朝鲜的出兵权。所有这一切，都将在甲午战争初期造成恶劣的影响。
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复盘甲午：重走近代中日对抗十五局（修订版） 第五节 日本海军发展的认知与实践
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当我们将视野转向日本时，就会发现，日本海军在起始阶段的发展和晚清非常近似，都是立足装备改良，谋求坚船利炮层面的器物追赶，而未能深刻认识现代海军的复杂性和系统性。但是，明治维新后，日本率先认清了海军发展不等于海军军备发展的事实，逐步将新式海军建设转变成一个体系完备的国家工程。
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明治三年十月二日（1870年10月26日），日太政官发布了“兵制统一”公告，决定海军以英为师、陆军以德为师。[54]就在这一年爆发了普法战争，德国打败法国，成为最先进的陆军强国。日本陆军在明治十一年（1878）决定转向以德为师。明治十七年（1884）2月到明治十八年（1885）1月下旬，以大山岩为首的军事考察团对欧洲列强的军事现状进行了深入调查，又意识到英国因为海军力量极其强大所以不重视海防，而是通过歼敌于海上来确保本土安全，但日本当时并无此种海军战力。相比之下，法国的海防体系则完善得多。故而决定引进法式海防体系。[55]同样是在明治十八年，日本海军又意识到，英国海军因自身传统特殊，所以奉行军政军令一元化的制度，但是德国参谋总部革命已揭示了独立的、高度专业化的军令机构对现代战争的必要性和重要性，其意义绝不限于陆战领域，从而形成了海军建设综合学习英法德三国的设定，并在如下六个方面取得了巨大成就：
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1. 军政、军令机构
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自大政奉还到甲午战争爆发，日本进行了持续的政治制度变革，在这个大背景下，日本海军的军政、军令机构也得以迅速建立并在急剧变革中日趋完善。
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明治五年二月二十八日（1872年4月6日），日本中央政府废除了此前的兵部省，组建了陆军省和海军省。海军省下辖：秘史局、军务局、造船局、航道局、会计局等五局。同年十月十三日（11月13日）制定《海军省职制》，十月十五日（11月15日）制定《海军条例》，废除了造船、航道二局，改设造船寮和航道寮，秘史局则改称秘书局，从而形成了新的三局二寮制。[56]
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此后，日本海军省的结构多次调整，但统管海军军政、军令的特点则没有改变。明治十七年（1884）2月8日，受陆军设立参谋总部的影响，根据《军事部条例》在海军省内成立了海军最初的军令机关“军事部”。军事部下辖五个课：第一课负责庶务、军务报告，第二课负责舰队编制、出师准备、军纪节制，第三课负责沿岸防御、航道难易之研究，第四课负责舰船兵器，第五课负责情报、战史、翻译。同年12月16日，将明治十六年（1883）1月25日增设的内局改称总务局，形成了总务局负责军政，军事部负责军令的格局。
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明治十八年（1885）12月22日，明治天皇宣布废止太政官制度，推行内阁制。海军省成为内阁的常设机构，统督海军军人、军属（军人以外的工作人员和文职人员），监督所辖各部。
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