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依朱元璋的意思，他计划按照田地收赋税，按照人户定徭役。
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“鱼鳞图”以每一县的四境为界，将该县的有主田地全部绘出，标注出良或瘠、高或洼、丘或荡，并将业主的姓名与每一块田地相对应。假如田地发生了买卖，则一年一核查，人户可以流动，田亩永远不变。老朱出身贫苦，深知无产者的愁处，他这项设计的初衷是：有田者纳粮交税，无田者不必负这项义务。
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对于定徭役，朱元璋采取的是黄册制度。黄册以户为主，相当于现在的户口档案。
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朝廷实施地方自治，规定国家最低一级的行政单位为县，县以下没有国家公务人员，而且朱元璋还特别规定，县上的官员不能随便下乡扰民。朱元璋之目的，一方面是想尽量减少行政开支；另一方面是想尽量实行农耕市场经济，不让政府的那只“有形之手”，随便干涉民间的细务。
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那么地方如何自治呢？朱元璋的办法是推行里甲制度，规定110户为一里（城为坊、郊为厢），11户为一甲。其中，选出十户壮丁或田地多的人家，分别担任甲长。此十个甲长又轮流担任里长，每十年轮换一次。里与甲没有政府财政拨款，其替官府催征粮役、维护本辖区的治安、道路、邮政等人工与费用，皆由里甲自筹。
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黄册以里为单位，分户编制，详细登载各户的乡贯、姓名、年龄、丁口、田宅、资产，并按所从事的职业，划分为民户、军户、匠户三大类。格式为四柱式，即设四个栏目，一个栏目登记各户旧有的人丁与土地数目（称旧管），第二个栏目登记各户新增的人丁与土地数目及原因（称新收），第三个栏目登记各户减少的人丁与田地数目及原因（称开除），第四个栏目登记各户现有的人丁与土地数目（称实在）。
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每本黄册的后面，都附着数目不等的畸零之户，即孤零残弱不能出壮丁的家庭。这类特殊家庭不用交粮与服役，里甲对他们有管理与照料的义务。
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县政府每年都要给每户人家发放调查表帖，规定只能由当事户主据实填写，如隐瞒作弊、敷衍搪塞，情节严重者户主处死，家属流放边塞。地方官吏对数据调查核实后，每十年更定黄册一次。每本黄册誊抄四份，一份报户部，一份报布政使司，一份报府衙，一份留县衙。
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经过三年多的调查与建设，到公元一三九一年时，黄册编修完成，登记全国人口总计为5677万，经过政府确权的田亩总计为387.5万顷。
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那时，天下初定，到处都是抛荒的土地。为了摸清朝廷直辖的全部土地之数，朱元璋又下令进行全面的田亩普查。公元一三九三年，数据报到了他的御案之上，全国的已耕及待垦土地，总计850.8万顷，其中无籍荒地数为463.3万顷。
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现在有些学者怀疑朱元璋统计数字的准确性，他们大概忽略了两个问题：第一，朱元璋极为认真仔细，而且非常严厉，替他测量全国的土地，应该没有人敢敷衍或者弄虚作假；第二，与汉朝的数据比，这个数据基本没有什么水分。西汉时期，全国的田亩数为827万顷，考虑到汉朝的一顷土地只相当于明朝的0.75顷，假如折合成明顷，汉朝的那些田地只相当于明朝的约620万顷。但汉朝时，江南地区的开发规模远小于明朝，如果算上这一块，明朝比汉朝多200万顷田地，并不算离奇。
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基本上摸清家底后，朱元璋主要做了三件事：
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一是给无地之民授田。北方有些地方的授田标准为每丁给口粮田15亩，菜地2亩，免租三年。
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二是鼓励人民垦荒。规定政府资助农具与牛者，所垦之田缴纳赋税；没有政府资助者，永远免税。
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三是推广屯田之法，以供军用。朱元璋的目标是让全国军队自给自足，不拖累财政。经过一阶段的发展，朝廷的屯田之规模急剧膨胀。到朱元璋去世之时，屯田不仅解决了军队的自给问题，而且还有大量结余。据记载，公元一四〇三年（永乐元年），户部掌管的田亩赋税收入为3130万石，而屯田上缴的子粒数高达2345万石。依此推算，当时掌握在军队手中的宜农田地，大概有200万顷之多。
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这也就可以解释，为什么正德年间户部统计的全国田亩数只有469.7万顷。正德年间的土地数据，可能只包含正式缴纳赋税的田亩，而不包括下列四种田地：
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1. 军队屯田。正德年间的屯田应该比永乐年间的屯田少很多，因为此时朝廷的北疆实际控制区，已从阴山至大兴安岭一线，后退到了辽东至燕山、长城一线，河套地区及塞北地区的大量屯田，都变成了北方游牧者的草场。
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2. 各皇亲国戚及王府的占田。随着皇室子孙的繁衍，到正德年间时，这类庄田估计不低于10万顷。
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3. 免征赋税的垦荒之田。
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4. 应该缴纳赋税，而被刻意隐匿起来的新垦田地。
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到万历年间张居正普查田亩时，他大概把屯田、免赋税之田及隐匿之田全部统计在了一起。
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明初的“鱼鳞图”与黄册制度，表面看上去很完美，朱元璋也比较得意，但有两个变数他可能没有仔细考量：其一是自由市场经济的天然缺陷，其二是人口的繁衍。
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无论是工业化市场经济，还是农耕化市场经济，自由放任、自由竞争的结果，都是损不足而利有余，使富者更强、贫者愈弱，从而形成垄断或者兼并。明朝也不例外，初始的时候，朱元璋怀着仇富情绪，严厉打击富商大户，社会的贫富分化非常轻微；但随着一百多年的自由竞争，到正德天子当政时，社会的贫富分化已经拉大，土地兼并非常严重。
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大户地主们为了逃避政府对土地兼并的监管，想出了许多花招：在册的土地，政府监管较严，他们往往采用请人挂名的办法占有；不在册的旧有荒地，政府监管比较松懈，他们只要搞定了地方官吏，基本上就能百事大吉。
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如此一来，新的问题出现了。由于人口不断增多，荒地又基本上被占有瓜分完毕，政府没有新的田地分授给新增的劳动力，许多底层民众拥有的土地越来越少，收入越来越低，有许多人不可避免地沦为了雇农。而且，按照政府的黄册制度，那些收入大幅减少的农户，依旧要负担正常的徭役。在此情形下，许多人为了更好地生存，选择了逃避劳役，他们要么谎报人丁，要么匿寄于大户门下，要么外出经商，要么成为流民，致使朝廷的黄册制度名存实亡。
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