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（1）跟随他的六国旧贵族；
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（2）秦朝的编户齐民。
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至于奴婢，则要看诏书的限定条件，明确了必须是秦的“良民”出身，因“饥饿”“自卖”，而秦政体系下，数量更大、覆盖面更广的隶臣妾、刑徒阶层，属于历史遗留问题，并不在放免的范围内。
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在高帝五年诏发布后不久，又发生了刘敬、张良劝说刘邦定都关中的事件，刘邦移都长安，几个月后，对“诸侯子”的处理又发生了变化。
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见《汉书·高帝纪》：
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后九月，徙诸侯子关中。治长乐宫。[3]
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后九月就是闰九月，五个月不到，“归家”的“诸侯子”又得进关中，在这之后的诏书与令文中，就不再单提“诸侯子”了：
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（汉高帝十一年）六月，令士卒从入蜀、汉、关中者皆复终身。
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（汉高帝十二年）三月，诏曰：“吾立为天子，帝有天下，十二年于今矣。与天下之豪士贤大夫共定天下，同安辑之。……入蜀、汉定三秦者，皆世世复。吾于天下贤士功臣，可谓亡负矣。”[4]
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这个“士”已经包含了“诸侯子”，因为他们的爵位已经与普遍授“大夫爵”或是“晋爵一级”的“卒”混同了。所以，在汉高祖驾崩之前，这个群体在法律意义上，已经在累次迁徙和“爵位混同”之后，烟消云散。
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而那些没有参与战争，在战国、秦朝已经失去“爵位”的，只剩下“姓氏血统”的“士”与“豪杰”，刘邦也没有忘记，见《史记·刘敬叔孙通列传》：
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（刘敬）夫诸侯初起时，非齐诸田，楚昭、屈、景莫能兴。……臣愿陛下徙齐诸田，楚昭、屈、景，燕、赵、韩、魏后，及豪桀名家居关中。……上曰：“善。”乃使刘敬徙所言关中十余万口。[5]
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这个政策的施行，见《汉书·高帝纪》：
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（汉高帝九年）十一月，徙齐、楚大族昭氏、屈氏、景氏、怀氏、田氏五姓关中，与利田宅。[6]
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当然，如果只是单纯的迁徙，秦始皇也曾迁徙天下豪富十二万户到咸阳，以及各个名都的商贾到巴蜀等地，并没有阻止这些“士”的起事，更无法改变他们以血统、姓氏为纽带构筑的身份壁垒。
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新兴的西汉王朝就找到了新的方式，在张家山汉简《奏谳书》的22个案例中，有4个为汉高祖时期，都涉及“自占书名数令”。
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所谓“自占书名数令”就是：
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令曰：诸无名数者，皆令自占书名数。令到县、道官盈卅（三十）日，不自占书名数，皆耐为隶臣妾，锢，勿以爵赏免。舍匿者与同罪。
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这条令文，最早见于汉高帝八年十月己未的案件。也有学者认为，可能是将高帝五年诏的一部分定为令文，不过重点不在这里。
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重点在于，“自占书名数”，“自占”就是自行主动申报，“书”自然是书写，“名数”即名字与相关信息，代指户籍。也就是说，要求自己申报户口。这一制度，对于普通的百姓、逃奴而言，最大的价值当然是确认身份，哪怕是秦朝的奴婢、刑徒也可以借机洗白成为编户民。
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对于“有爵者”的意义无疑更大，“自占书”，恰恰可以让“有爵无氏”者添加“姓氏”。而偏偏在汉高帝五年之后，天下绝不缺少“大夫爵”，至少六十万人，哪怕是“七大夫”“公乘”以上的“食邑封君”也不在少数。这一制度的施行，无疑是一次混淆姓氏血缘的大狂欢。
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至于“高帝五年诏”的后半段，更是连篇累牍地要求地方官吏尊崇汉家的“高爵”，没有“黔首百姓”什么事。
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综上所述，在刘邦的时代，根本没有什么普惠全民的所谓“休养生息”政策，只是在照搬秦政、恢复秦朝编户齐民体制的基础上，对“自己人”进行肆无忌惮的照顾，进而换取他们的忠诚。
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事实上，由于过往“成功学”逻辑下的汉初叙事过于深入人心，“休养生息”的故事甚至上溯到了汉兴之初，将“田租十五税一”置于刘邦时代，根据就是《汉书·惠帝纪》中的记载：
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减田租，复十五税一。[7]
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