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正因为这种角色的特殊性，“三老”不是吏，而是“吏比者”。由乡里推举，却由国家认命，没有俸禄，却能免除部分赋税和全部劳役，虽然身处民间，却能直通帝国金字塔尖，可以说是汉朝的“民意代表”。
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关于“三老”的角色，评价最贴切的当属日本学者守屋美都雄在《中国古代的家族与国家》一书中《父老》一篇所总结的：
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当政府的政策要具体施行于民众时，为了检验政策的可适性如何，必须有一个代表民众舆论利益的人，出面与官方进行磋商和协调，而三老正是为了适应这种需要而设置的。[34]
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结合上文中的诸侯子和军功授爵阶层可以看出，汉高祖时代对于当时社会上的三种“有力者”有着清醒的认识，一为六国宗亲远支，一为地方德高望重的父老，一为一同起家的“老兄弟”，以各种方式与这些“有力者”合作，使之服从，甚至诱引参与汉政权，是这个时期的重点，哪怕破坏秦制的“平等压迫”原则也在所不惜。
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然而，这一切仍只是帝国静态框架的构造，只能维护一时的稳定，对于秦制帝国而言，所有的内部零件，都是为了应对“必然发生”的某一个短时期的动态运转，即战争。否则，秦制下的官僚组织和法律逻辑会在日常的运转中，吞噬掉整个民间社会，到那个时候，这些民间社会中的“有力者”照样还会是反叛的先锋。
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正因为深谙个中的关窍，自汉高祖时代开始，继承“秦律”的“汉法”已经发生了小小的变化，并随着时间和社会的推移，演变成为巨大的分水岭。这个变化，概括起来很简单——双重标准。
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“秦法”着力维护的是一个单一标准的等级社会。这个标准，就是与“军功爵”绑定的一整套“秦法伦理”。而“汉法”则在此基础上，增加了对需要团结的“自己人”的诸多例外，并引入了“现实伦理”。
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“三老”的角色，体现了前者，“孝悌力田”的角色，则体现了后者。
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（汉惠帝四年）春正月，举民孝弟、力田者复其身。[35]
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（高后元年二月）初置孝弟力田二千石者一人。[36]
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（汉文帝十二年三月）及问民所不便安，而以户口率置三老、孝、悌、力田常员，令各率其意以道民焉。[37]
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从出土的西汉末年尹湾汉简一号木牍《集簿》可知：
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县邑侯国卅八县十八侯国十八邑二其有堠都官二
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乡百七十□百六里二千五百卅四正二千五百卅二人
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……
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县三老卅八人乡三老百七十人孝悌力田各百廿人凡五百六十八人
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吏员二千二百三人大守一人丞一人卒史九人属五人书佐十人啬夫一人凡二十七人。[38]
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“三老”设置，县和乡对应一人，“孝悌力田”的人数配置也比较齐，又与吏员分列，属于典型的民间选拔的“民意代表”和“先进典型”。
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汉初基层管理的“新气象”意味着一个非常重要的问题，就是汉初在秦制的“经营性国家”体制上，增加了“民意”的上达和回应。汉代的“民”，不再是单纯的“资源”，而是有资格和国家机器讨价还价的“人”，体制内“人”的权利开始产生和扩大。
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而“孝悌力田”的产生，正是在曹参为相时，也就是所谓的“萧规曹随”时代。最重要的一点，并不是这个角色的设置，而是其奖赏：
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复其身。[39]
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也就是终身免除劳役。这样的待遇，在秦代，是军功高爵的特权，是官吏的特权。而在汉初，可以通过两个伦理选项，加一个生产选项来获得，本身已经对秦制的基础原则——“利出一孔”发起了挑战。
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汉文帝时代的一条奖励诏书，又帮我们将孝、悌、力田真正分开：
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孝悌，天下之大顺也；力田，为生之本也；三老，众民之师也；廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今万家之县，云无应令，岂实人情？是吏举贤之道未备也。其遣谒者劳赐三老、孝者帛，人五匹；悌者、力田二匹；廉吏二百石以上率百石者三匹。[40]
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注意排序，三老、孝者是第一梯队，廉吏二百石以上率百石者是第二梯队，悌者和力田是第三梯队。
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