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当时王安石开始颁行新法，苏轼上书论新法不便，说：
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我所想说的，三句话而已。希望陛下凝聚人心，敦厚风俗，保存纪纲。皇帝可以凭借的是人心而已。好比树木有根，灯有油，鱼有水，农夫有田，商贾有财。失去这些东西就会败亡，这是必然的道理。从古到今，没有和易同其众而不安定的，刚愎自用自以为是而不危险的。陛下也知道现在人心是不快乐的。
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祖宗开国以来，管理财政开支的不过是三司。现在陛下不把财政开支交给三司管理，无缘无故又创建制置三司条例司这样一个机构，让六七名少年，日夜在里面谋划索取，使者四十多人，在外面分到各处经营办理。制置三司条例司，是求利的名称；六七名少年和四十多名使者，是求利的工具。开始时声势浩大，百姓实在惊疑；创立的各法十分新奇，官吏也都感到疑惧。以大国之主来谈利，以天子的宰相来治财，议论百出，万口喧哗，然而仍不回头，光空说：“我没有做这种事，何必怕人家说三道四。”拿着渔网到江河湖泊去，对人们说“我不是去打鱼”，不如舍弃渔网而人们自然相信。驱赶着鹰犬到森林里去，对人们说“我不是去打猎”，不如放走鹰犬而野兽自然驯服。所以我认为要消除谗言恶语而召来和气，就不如取消制置三司条例司。
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现在皇帝和大臣们勤于政务，已经快一年了，然而富强国家的功效，渺茫的好比捉风，光听说内库钱币拿出来几百万缗，祠部准许剃度五千多人出家罢了。用这样的措施作为办法，那么谁不能呢？然而要实行的事情，大家都知道它的困难。汴水浑浊，自有百姓以来，不用来种植水稻。现在主张修筑池塘使水澄清，种万顷地的水稻，必须使用千顷面积的池塘，一年一淤，三年池塘就淤满了。于是，陛下相信这种说法，立即派人察看地形，到处凿空，寻访水利。狂妄轻飘无知的人，任意争相进言。有关衙门虽然知道他们的办法粗疏，却不敢自行贬退他们，把年老和年少的人追集起来，去察看他们所说的是否可行。假如不是明显难以办理的，必须动工兴建。官吏苟且顺从，真的以为是陛下有意兴建，上耗费国家的钱财粮食，下误农时。万一堤防决口，河水冲出原来的河道，虽吃提出建议人的肉，对于百姓又有什么补救！我真不知道朝廷何苦要做这件事？
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自古役使人，必然使用乡村农户。现在但听说江、浙之间，几个州郡实行雇募役人，而且想把雇役推行于全国。单丁、女户，是百姓中最穷苦的人，然而陛下首先想要役使他们，陛下富有四海，怎忍心不加抚恤！自从杨炎推行两税法，田租户调和庸役就包括在一起了，为什么又要征取庸役呢？万一后世不幸出现搜刮百姓钱财的大臣，没有废除雇人服役的钱，差役又和从前一样，推究其根源，就必然会有担当这罪责的人。青苗时放债钱，自古代就有禁令。现在陛下把它确立为成法，每年都要推行。虽然说不许强迫百姓借贷交息，但几代之后，暴君污吏，陛下能保证他们不这样做吗？估计愿意请求借贷青苗钱的农户，必然都是孤苦贫穷没有接济的人，鞭挞他们急了之后，他们就要接着逃亡，这些人不还青苗钱，就由邻居互保户均摊，这种情况是必然会来到的，他日天下百姓痛恨青苗法，国史记载这件事，说：“青苗钱从陛下开始”，难道不可惜！况且常平法，可以说非常完善了，现在想改变为青苗法，破坏常平法推行青苗法，所丧失的更加多了，亏了官家害了百姓，虽然后悔又怎么来得及！
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过去汉武帝因为财产匮乏枯竭，采用商人桑羊的建议，买进时便宜卖出时贵，称为均输。当时行商坐贾都不流通，盗贼滋生势盛，几乎导致叛乱。孝昭帝即位当了皇帝，霍光顺应百姓所希望的而给予他们，天下百姓都归向朝廷，于是天下无事。不料现在这种论调重新兴起。立法的初期，它的费用已经很多，即使稍稍有所收获，但是商税征收的数额，损失的必然很多。譬如有人为他的主人放牧牲畜时，用一头牛换了五只羊，一头牛的损失，隐瞒而不说，五只羊的收获，却指为功劳成绩。现在破坏常平法而说青苗法的功劳，亏损商税来获取均输的利益，与上面所说的比喻有什么不同？我私下认为太过分了。议论的人必然会说：“可以和百姓一起享受成功的快乐，难以和他们一起谋虑创始。”所以陛下坚持实行而不顾反对意见，期望这些新法必然得到推行。这正是战国时代贪图功利的人，冒险侥幸的观点，没有等到成功的快乐，怨恨却已经起来了，我之所以希望陛下凝聚人心，正在于此。
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国家之所以生存与灭亡的原因，在于道德的高低，不在于国家的强弱；改朝换代之所以有长短，在于风俗的轻薄还是敦厚，不在于国家的富有和贫穷。皇帝知道了这个道理，就知道孰轻孰重了。因此我希望陛下务必崇尚道德而敦厚风俗，不希望陛下急于取得成功而欲图富强。爱惜风俗，好像保护人的元气。圣人不是不知道严峻刻薄的法律可以使百姓整齐划一，勇猛强悍的男子可以成就事业，忠厚近似迂阔，老成初看好像是迟钝。但是终究不肯以彼代此，是因为知道所得到的小，而所丧失的大啊。仁宗皇帝执行法律非常宽厚，用人按次序，专意从事遮盖过失，不曾轻易改动旧的规章制度。考察他的成功，只能说还没有得到。说到用兵，那么十次出征九次战败；说到国库，那么仅仅能满足需要而没有剩余。但因恩泽存在百姓之中，民间风俗知道大义，因此仁宗皇帝升天之日，天下归于仁。议论是非的人见到仁宗皇帝晚年官吏大多因循守旧，政事没有什么起色，就想用苛细急察加以矫正，用智谋和才能加以划一，招来新提拔的勇于急进的人，以求取得一切速成的效果。还没有享受到它的好处，浮薄的社会风气已经形成。多开迅速提拔官员的途径，假使有意外的收获，一步便可得到公卿侍从这样的官职，使得按照常规升迁的人也产生非分的希望，想期望风俗的敦厚，哪里可能得到呢？近年率真纯厚的人愈来愈少，投机取巧得到提拔的人愈来愈多。只有陛下痛惜这种状况挽救这种风气，以简单易便作为立法的标准，以清静作为思想的出发点，百姓的道德便会归向敦厚了。我之所以希望陛下敦厚风俗，正在于此。
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祖宗委任台谏官，不曾处罚过一位进谏的人。即便有轻微的责罚，不久就越级提升，允许台谏官根据传闻弹劾，而御史台和谏院都不设第一把手。进谏时说到皇帝，那么天子改变仪容；弹劾之事牵涉到朝廷，那么宰相暂离相位等待调查。台谏官固然未必个个都是贤人，所说的也未必都是正确的。然而必须培养台谏官的锐气，借用他们来使掌权者感到压力沉重，这是空说的吗？将用他们摧折奸臣的萌芽。现在法令严密，朝廷清明，所谓的奸臣，万万没有存在的道理。然而养猫是为了捕捉老鼠，不能因为没有老鼠而养不捕捉老鼠的猫；养狗是为了防盗，不能因为没有盗贼而养不叫的狗。陛下怎能不上面常思祖宗设立这一官职的用意，下面为子孙后代做好长久的防备？我听过老年人的谈话，都说台谏官所讲的，常常是随着天下公论。公论所赞许的，台谏官也赞许；公论所抨击的，台谏官也抨击。现在世人舆论沸腾，怨恨毁谤交替而来，公众议论所在之处，也可以知道了。我恐怕从今以后，习惯成风气，台谏官都成为执政大臣的私人工具，以致皇帝孤立，纪纲法度一旦坏乱，什么事情不会发生！我之所以希望陛下保存纪纲法度，正在于此。
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苏轼见王安石引导神宗独断专行和专用大臣，因此在考试进士策论出题时，用“晋武帝平定东吴因为独自决断而成功，苻坚伐晋因为独自决断而亡国，齐桓公专用管仲而称霸，燕哙专用子之而失败，事情相同而结果不同”作为问题。王安石更加恼怒，让御史谢景温弹劾苏轼的过失，但一再追究没有得到什么材料，于是苏轼请求出任地方官，任杭州通判。高丽国来朝进贡，使者赠送礼物给官吏们，书写时用干支纪年。苏轼拒绝接受礼物说：“高丽国对本朝称臣，然而不接受本朝颁布的年号历法，我怎么敢接受他们的礼品！”使者改写为熙宁年号，然后苏轼才接受了礼品。
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当时新法天天下达，苏轼在这中间，每每借行新法之际方便百姓，百姓依靠这种做法得安定。调任密州知州。司农寺推行手实法，不按时施行的官员以违反法令论处。苏轼对提举官说：“违反法令的罪名，如果出自朝廷，谁敢不遵从？现在出于司农寺，这是擅自制造法律。”提举官惊慌地说：“您暂且慢慢施行。”没过多久，朝廷知道手实法损害百姓，废除了它。
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有盗窃案发生，安抚使派三班使臣率领强悍兵士前来搜捕，兵士凶暴放纵行事，甚至用藏有违禁物品来诬陷百姓，进入百姓家中争斗杀人，又畏罪惊慌溃散，将要作乱。百姓急忙跑去告诉苏轼，苏轼扔掉百姓的投诉书不看，说：“一定不会到此地步。”溃散的兵士听说这件事，稍稍安定，苏轼慢慢派人查出肇事的兵士杀了。
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调任徐州知州，黄河在曹村决口，使梁山泊泛滥，南清河水溢出河道，洪水汇聚在徐州城下，暴涨的洪水不时泄出，城墙即将被洪水冲毁，富有的百姓争相出城躲避洪水。苏轼说：“富有的百姓出城逃避洪水，全城百姓都会动摇，我和谁来守城？我在这里，洪水决不能冲毁城墙。”驱使富有的百姓重新回到城里。苏轼去武卫营，呼喊长官说：“河水即将冲毁城墙，事情已经很紧急，虽然你们是禁军，但也请你们为我尽一点力。”士卒长官说：“太守尚且不躲避路上的洪水，我辈小人，应当效命。”率领士兵们拿着铁锹畚箕出来，修筑东南长堤，头起戏马台，尾连着城墙。雨日夜不停地下，城墙露出水面仅仅只有三版那么高。苏轼搭建小草屋住在城墙上，路过自己家门也不进去，派官吏分别堵塞缺口以守护城墙，终于保全了徐州城。又请求征调明年服役的役人增筑徐州旧城，修建木质护岸，以防洪水再来。朝廷同意了苏轼的请求。
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调任湖州知州，苏轼上表感谢。又因为一些措施不方便百姓但又不敢说，他写诗寄托讽喻，希望对国家有所补救。御史李定、舒蚮、何正臣摘录苏轼谢表上的话，并且诬陷苏轼所写的诗是毁谤朝廷，逮捕苏轼押送京城投入御史台监狱，想把他置之死地，罗织罪名很长时间却一直不能决断。唯独神宗怜惜苏轼，用黄州团练副使安置了他。苏轼和乡里父老结伴去山水之间消磨光阴，在东坡修筑房屋，自号“东坡居士”。
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元丰三年，神宗几度有意再次起用苏轼，但被当政的大臣阻止了。神宗曾经对宰相王皀、蔡确说：“国史至关重要，可以命令苏轼撰成国史。”王皀面有难色。神宗说：“苏轼不可用，姑且用曾巩。”曾巩进上《太祖总论》，神宗意思不满意，于是亲自写信把苏轼调到汝州，其中有这样的话：“苏轼贬谪居住黄州期间反思自己的错误，经过一年认识更加深刻，人才确实难得，不忍心一直弃之不用。”苏轼还没有到达汝州时，上书说自己饥寒贫穷，在常州有田地，希望能到常州居住，早晨上奏，傍晚皇帝就答复同意了。
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路过金陵，见到王安石，苏轼说：“兴大兵起大狱，是汉、唐灭亡的征兆。祖宗用仁厚治理天下，正是想革除它。现在西方打仗，连年不得解除，东南几次兴起大狱，您独不能说句话来制止它吗？”王安石回答说：“这两件事都是吕惠卿挑起的，我在朝廷外面，怎么敢说话？”苏轼说：“在朝廷内就说，在朝廷外就不说，这是侍奉皇帝的常礼。皇帝对待您的不是常礼，您对待皇上，怎么可以用常礼呢？”王安石大声说：“我王安石要说话的。”又说：“话出自我王安石之口，进入在你苏子瞻的耳朵。”又说：“一个人要知道做一件不义的事，杀一个无辜的人，虽能得到天下也不去做，这才可以。”苏轼开玩笑说：“现在的君子，争着要减去半年磨勘，虽去杀人也会干的。”王安石笑而不答。
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到常州，神宗死了，哲宗继位当皇帝，恢复苏轼为朝奉郎、知登州，召入朝廷任礼部郎中。苏轼过去和司马光、章惇友好。当时司马光任门下侍郎，章惇知枢密院，两人意见不合，章惇经常开玩笑侮辱司马光，司马光很苦恼章惇的行为。苏轼对章惇说：“司马君实现在声望很高。以前许靖因为只有虚名而无实际才能，被蜀先主鄙视，法正说：‘许靖虚假的名声，在四海流传，如果对他不加礼遇，必然会被认为是轻视贤人而受到损害。’先主采纳了法正的意见，就让许靖担任司徒。许靖尚且不可轻慢，何况君实呢？”章惇认为苏轼说得对，司马光借此得到了稍稍安定。
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升任起居舍人。苏轼起自忧患之中，不想立即踏进要害部门，向宰相蔡确要求辞去这个职务。蔡确说：“你在仕途盘旋已经很久了，朝廷中没有人比你强。”苏轼说：“过去林希和我同在馆阁中，而且他比我年长。”蔡确说：“林希果真应当比你先提拔吗？”最终还是不同意苏轼的请求。元祐元年，苏轼穿戴七品官服入延和殿侍奉皇帝，立即赐给苏轼用银装饰的红色六品官服，升任中书舍人。
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当初，祖宗时，差役法实行的时间长了产生弊病，百姓中服役的人却不熟习所服的差役，官府又残暴地使用他们，导致多数服役的百姓破产，地少人多的地区百姓中有人终年得不到休息。王安石在神宗朝任宰相时，把差役法改为免役法，根据百姓户等的高低让他们出钱雇人服役，执行免役法的官吏向百姓索取超过规定的钱财，因此成为百姓的苦难。司马光任宰相，知道免役法的危害，而不知它有利的一面，打算恢复差役法，选差官吏和设置机构，苏轼给选中了。苏轼说：“差役法、免役法，各有利弊，免役法的害处，在于聚敛民财，百姓十室九空，聚敛在上面而下层有饥荒之害。差役法的害处，在于百姓经常在为官府服役，不能集中力量务农，而贪官污吏得以乘机敲诈勒索。这二者的危害，大致相等。”司马光问：“你看应该怎么办呢？”苏轼回答说：“法令制度连续相承事情就容易成功，事情逐渐变化百姓就不会惊慌。三代之法，兵农合一，到秦朝才分为二，到唐朝中叶，把府兵改变为长征健儿。自从那时以来，百姓不知道当兵，当兵的也不知道务农，农民出粮食布帛养活军队，军队出性命护卫农民，天下都感到方便。虽然圣人再次出现，不能改变这种情况。现在实行的免役法，实际上大致和这一样。您想立即废除免役法而再行差役法，正好比废除长征健儿而恢复府兵，不容易吧。”司马光听了不以为然。苏轼又到政事堂陈述自己的意见，司马光很不高兴。苏轼说：“过去韩魏公在陕西采取义勇兵制，您任谏官，为此事争辩十分激烈，韩魏公不高兴，您也不顾。我过去听您说得很详细，难道您今天当了宰相，就不许我讲完自己的意见？”司马光笑笑。不久苏轼任翰林学士。
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元祐二年，苏轼兼任侍读。每当给皇帝读书读到治乱兴衰、邪正得失的时候，不曾不反复开导皇帝，希望能对皇帝有所启发醒悟。哲宗虽然恭敬而沉默不语，但总是点头肯定。苏轼曾经给哲宗读祖宗《宝训》，因此讲到时事，苏轼依次说道：“现在赏罚不明，对善恶没有什么鼓励或阻止的措施；再有黄河大势是正向北流，然而强要使它向东流；西夏人入侵镇戎军，杀死掠走几万人，军队主帅不向陛下报告，每件事都这样的话，恐怕会渐渐成为衰乱的开端。”
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苏轼曾经锁在皇宫中宿值，奉召入对于便殿，宣仁太后说：“你前年担任什么官职？”苏轼回答说：“我任常州团练副使。”宣仁太后又问：“现在担任什么官职？”苏轼回答说：“我现在担任翰林学士。”宣仁太后问：“你为什么被迅速提升到这个官职？”苏轼回答说：“我遇到了太皇太后、皇帝陛下。”宣仁太后说：“不是。”苏轼说：“难道是大臣们推荐的？”宣仁太后说：“也不是。”苏轼吃惊地说：“我虽然不肖，但也不敢从其他途径得到提拔。”宣仁太后说：“这是先帝的意思。先帝每次诵读你的文章，必然感叹地说：‘奇才，奇才！’但是没有来得及提拔任用你罢了。”苏轼不觉放声痛哭，宣仁太后和哲宗也哭泣，左右侍从也都被感动得泪下涕流。过了一会让苏轼坐下吃茶，撤下皇帝御座前面的金莲烛送苏轼回到学士院。
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元祐三年，权知礼部贡举。当时大雪纷飞十分寒冷，参加贡举考试的士人坐在庭院中，打寒噤冷得说不出话。苏轼放宽对他们的禁约，使他们得以施展自己的全部才能。巡铺内侍每每折辱应试的举人，并且拿意思暧昧的单词，诬陷为罪状，苏轼全部上奏朝廷赶走了他们。
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元祐四年，因为积久评论政事，苏轼被执政大臣所恼恨。他恐怕不被执政大臣宽容，请求出任地方官，任龙图阁学士、知杭州。还没走，谏官说前任宰相蔡确知安州时，写诗借郝处俊事来讥讽太皇太后。大臣们讨论把蔡确迁到岭南。苏轼秘密上疏说：“朝廷如果从轻处罚蔡确的罪行，那么对于皇帝以孝治国来说是不够的；如果从重处罚蔡确的罪行，那么对于太皇太后的仁政不免有些损害。我认为应该是皇帝降旨设置诏狱逮捕蔡确治罪，太皇太后降下亲笔诏令赦免他，那么仁孝两个方面都照顾到了。”宣仁太后内心赞同苏轼的建议却不能采纳。苏轼到京城郊外，皇帝沿用对待前任执政大臣的恩例，派内侍赐苏轼龙茶、银合，慰劳很厚。
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不久苏轼到杭州，杭州大旱，饥馑瘟疫一起发生。苏轼请求朝廷，减免本路上供米三分之一，又得到朝廷赐给的剃度和尚的度牒，换成大米以救济饥饿的百姓。第二年春天，又减价出卖常平仓的大米，做了很多厚粥和汤药，派人带着医生分街坊给百姓治病，救活的人很多。苏轼说：“杭州，水陆交会的地方，瘟疫死亡的人常常比其他地区多。”于是集中多余的公款共得二千缗，苏轼又拿出自己的五十两黄金，办起病坊，稍微积蓄一些钱粮收治生病的百姓。
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杭州本来靠近大海，地下的泉水又咸又苦，居民稀少。唐朝杭州刺史李泌首先引来西湖水修建六井，百姓饮用水充足了。白居易又疏浚西湖水引入运河，湖水从运河流入农田，所灌溉的农田多达千顷，百姓因此殷富。西湖水中水草很多，自唐代到五代钱氏，年年都要疏浚治理，宋朝建立后，西湖荒废，水草淤积形成葑田，湖水几乎都没有了。运河失去西湖水的补给，就从钱塘江的潮水中引水，船航行在城市中，潮水又挟带着大量泥沙淤塞运河，每隔三年就得疏浚一次，成为百姓的一大灾患，六井也几乎废坏了。苏轼看到茅山有一条河专门容纳钱塘江潮水，盐桥一河专门容纳西湖水，于是疏浚这两条河道以通航。接着修造堤堰闸门，控制西湖水的蓄积和排泄，钱塘江潮水不再进入杭州城内。又用剩余的人力物力修复了六井，再把挖出来的淤泥堆积在湖中，南北长三十里，修筑成长堤以来往行人。吴地百姓种菱，春天就除草，寸草不留。苏轼雇募人在西湖中种菱，水草不再生长。把种菱的收入备作以后修浚西湖的费用，取救济灾荒剩余的一万缗钱、万石粮食，以及申请得到的一百张僧人度牒用来雇募民工。长堤筑成，堤上种植芙蓉、杨柳，望去好像图画，杭州百姓把长堤称为苏公堤。
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杭州和尚净源，过去居住在海边，与海船客商交往，海船航行到高丽，客商交口称赞他。元丰末年，高丽王子义天来宋朝拜，因而前往净源住处拜访他。到这时，净源死了，他的信徒偷偷拿净源的像，搭乘海船前往高丽报告。义天也派他的门徒来祭奠净源，并且拿着高丽国母的两座金塔，说是祝贺两宫太后寿辰。苏轼不接受，上奏说：“高丽很长时间不进贡了，失去了朝廷赐给他们的厚利，他们意图想来朝进贡，不了解我们对待他们的厚薄，因此借祭奠净源而行祝寿的礼节。如果接受他们的礼物而不回报他们，高丽将会产生怨恨的思想；接受高丽的贺礼而厚赐他们，又正好堕入他们的计策中。现在朝廷应该不参与这件事，让州郡自行以理拒绝接受他们的礼物。那些平庸的和尚狡猾的商人，给国家滋生事端，这种事不可渐长，应该痛加惩治。”朝廷全部同意苏轼的意见。没过多久，来进贡的使臣果然到了，过去例子使臣所到的吴越七个州郡，要花费二万四千缗钱。于是，苏轼命令各个州郡根据情况裁减开支，百姓获得交易的好处，再也没有受到侵扰的危害。
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