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清代州县佐杂官“滥受民词”现象刍议
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丁天立
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摘要：清代中后期州县佐杂官不像地方正印官那样是地方上的“掌印之官”，但负责地方紧要事务和具体政务的办理，在行政与司法合一的基层行政序列发挥着举足轻重的作用。本文因袭前人研究成果，从社会史的视角分析佐杂官“滥受民词”这一现象背后的原因，承认在社会现实层级的司法实践中佐杂官具有一定的审判权，并且赞同“次县级”行政区划假设真实存在。事实上，作为最底层的法律人，佐杂官非法承担或者变相合法承担州县“正印官”之政务从而滥受民词，其司法地位的厘定不仅关系到地方权力的配置，更深刻影响近代司法的演变，这都考验着统治者和法学精英的智慧。
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关键词：佐杂官 基层司法 州县治理
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官方的表达与实践时常背离，这不仅在制度层面上，亦在社会实际层面上为人们所共知：清代所谓“万事胚胎，皆由州县”，[1]是以州县作为帝国行政事务的开端和地方治理的基础，州县之下僚属的非正印佐杂官，则因属官之末流甚至不入流而被忽略，并被视为“闲曹”或“冗官”。从瞿同祖先生的《清代地方政府》一书开始，学界开始更多地用社会史的视野去关注和分析清代的基层行政和司法，对佐杂官法律地位的认识也从之前“凡官非正印者，不得受民词”，[2]“系补佐印官，并非与印官分权”的一般认识，[3]分流为“司法诉讼程序在官方层级，不是始于县衙，而是始于县丞所在地的分县署或巡检所在地的分司署之类的县级以下的行政官署”，[4]更有学者认为：“佐杂在获得检验权的同时，亦获得了命案事实上的审理权，并由此必然获得其他案件的审理权。”[5]本文承继以上研究结论，认为清代佐杂官的审理权限在官方明确规定“不得受民词”，即被完全否定的态度之下，却在社会现实层级的基层司法实践上出现了让步和松动，并拟从佐杂官现实所处社会地位的视角出发，分析清代官方对州县佐杂官审理权限的松动持容忍态度从而使佐杂官“滥受民词”的社会原因。[6]
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一 佐杂官之设立
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清代地方行政区划以省为第一级别，府、直隶厅和直隶州为第二级别，隶属于府的散厅、散州和隶属于府、直隶州、直隶厅的县为第三级别。州设置知州，县设置知县，即所谓“正印官”，对整个州、县行政负全责。知州、知县以下又设有数量庞大的附属辅助性的官员，分别被称为佐贰官、首领官和杂职官。其中，佐贰官指府同知、通判，直隶州、散州所属州同、州判，县属县丞、典簿等，“县佐贰为县丞、主簿，所管或粮、或捕、或水利”；[7]首领官主要包括布政司、按察司，府、厅等衙门经历、照磨、都事、知事、理问、检校，州吏目、县典史等；杂职则包括库官、仓官、税官、司狱、驿丞、巡检等。此三者合而为一，简称“佐杂官”。
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自秦汉设官以来，中央在地方行政权力结构中刻意地构建交错式和制约式的监督关系，使之成为强化政府内部监督和加强中央权威的重要途径：正佐之间的相互监督机制正是产生于此背景之下。明清以降，随着主官负责制的不断强化，正佐监督机制逐渐流于形式，州县所设之佐杂官也逐步沦为依附性官僚。也正如清人所言，自汉朝以来，“丞治钱谷，簿治文书，尉治狱”的传统在明初“犹然”而至清则“皆废为闲曹”。[8]更有“皇权止于州县”之观念为清代基层行政的“一人政府”做了最好的脚注，这也是学界所达成的共识：“正印官”的独任制使佐贰杂职官员被认为是“冗官”，且未被纳入州县主干行政系统。“清初统治者在特殊背景下的政治实践中逐渐意识到在构建简约型地方政府过程中如何将其数量、功能与地方实践结合方更有益于地方治理。”[9]但事实上，佐杂官员不仅有品级，亦有官缺选任制度，甚至有学者提出了“次县级政权”——佐贰、典史、巡检辖区构成州、县以下行政区划的设想。“佐杂虽然不像正印官那样是地方上的掌印之官，但却负责具体政务的办理，且处于官僚的最基层，与百姓最为接近，因此他们的选任及其行政状况，对地方治理有重要意义。”[10]
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从清代佐杂官的设置数量上看，“不是每县都设县丞和巡检，且到后期，所设数量呈递减趋势”。[11]乾隆时期，全国共有1282个县，设县丞的仅有406个；[12]光绪朝时，县丞数量减少至345个，而全国县的数量却增加到1314个。[13]设巡检的县的数量在乾隆朝时为905个，[14]至光绪朝达到935个。[15]虽然佐杂官非州县必设之官职，且数量无法与正印官成正比，但是其在地方行政事务中的重要地位却越发凸显。清世宗在一道谕旨中曰：“各省佐贰、微员有地方职掌紧要者，亦有新设、新移正需料理者，必须于众员中拣选才具稍优、熟练事务之人，方克胜任。着各省督抚将佐贰紧要之缺察明具奏，交与该部注册，遇有员缺，该督抚拣选，题请调补。如本省乏人，或将别省所知现任之员题补，或请旨拣发。永着为例。”[16]从批谕中不难看出佐杂官虽不像正印官那样是地方上的掌印之官，但却负责地方紧要事务和具体政务的办理，最接近基层百姓，因此中央十分重视对他们的选认及其行政情况。[17]
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二 佐杂官“滥受民词”现象之肇始
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“佐杂之官”理论上被视为知县的“佐理”，雍正朝大学士鄂尔泰认为：“设官分职，专司而外原有佐理。如州牧县令以下，设有州同、州判、吏目、县丞、主簿、典史等官。而县分大者，则添设县丞，为之征比钱粮，审理词讼；乡镇多者则分设巡检，为之缉捕匪类，查拏盗贼。”[18]州县佐贰杂职官的职责和权限可以区分为：（1）法定本职权责，如州同、州判、县丞、主簿等负责粮马、水利、巡捕等事务，吏目、典史作为首领官，其法定职责在于捕捉盗贼、管理监狱以及处理各种治安事件，在关津险要、治安情况复杂的地方设置巡检负责缉捕盗贼；（2）法定代理权责，清代的制度允许州县佐杂官在规定的范围内有条件地代行正印官的某些职责，如“地方呈报命案，如逢正印官公出，令佐贰捕官会同营汛代验，先行缉捕”，[19]州县处决人犯“若部文到日正印官公出，令同城之佐贰官会同武职官代行监决”。[20]
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然而，实际上，处于以知县为首的主干行政体系之外、未能成为其副手或下属职能型官员的“佐杂官”，在州县正印官眼中多为“秩卑禄微，诸惟仰赖尊堂”，[21]其主要职责在于缉捕、司狱等治安方面：“佐杂人员不许准理地方词讼，遇有控诉到案，即呈送印官查办，若擅受而审理，且酿制人命，或印官擅自将地方词讼批委佐杂办理者，佐杂、印官及失察上司均受到革职以下处分”，可见清代佐杂官是无权受民词的，即不得进行司法审判活动，否则甚至连上司一起受到降职或撤职的处分，“刑名钱谷，盗贼之大者，民词之重者”，佐贰“不得一问”。[22]嘉庆《大清会典》有云：“凡官非正印者，不得受民词，户婚、田土之案，皆令正印官理也。”这一规定至光绪朝时也未改变：“凡官非正印者，不得受民词（缉捕官除察访不轨妖言命盗重事外），其余军民词讼，不许干与。若户婚田土斗殴人命，一应民词，均不得滥受。分防佐贰等官，所收呈词内有命盗等案，即移交州县拘提审讯。”[23]
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但是，通过对地方资料、档案的挖掘和整理，学者们注意到清代某些州县佐贰、典史和巡检在县以下有明确的辖属之地，[24]于是质疑“皇权止于州县”的传统观念，并提出了存在“州县以下一级政权”的假设，即认为佐杂官除负有方面之责，如分巡属地治安、分催属地赋役之外，还负有全面之责，如统管属地之催征、治安、教化以及“受民词”之诉讼。例如，在光绪年间，佐杂官的司法权便有所放宽，在特定情况下拥有了“代验权”：“凡地方呈报人命，正印官公出，即移请壤地相接不过五六十里之邻邑印官代验，或地处穹远，不能朝发夕至，又经他往，方许委派州同、州判、县丞等官。”“凡斗殴伤重不能动履之人，不得扛抬赴验……其离城吊远之区，及繁冗州县，委系不能逐起验看者，许委佐贰、巡捕等官代往验报，仍听州县官定期保辜。”[25]故提出州县佐贰杂职官的职责和权限还有第三种，即超出制度规定而实际履行的职责，这些法外权责包括代理州县正印官“征收钱粮”、“受民词讼”、代行勘验以及差委办理临时事务。[26]
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学术界已有的研究中，吴吉远认为：“州县政府的佐贰杂职官虽没有司法审判之权，但我们从任何一部地方州县志中都可以看到，佐贰杂职官并不与印官同衙办公，且都有自己的衙署及相应的衙署设置，即‘有官必有衙，有官则必有吏’。在他们的职责范围内，仍要参与司法事务，像吏目、典吏、巡检等，其本身就是专为司法、治安所设置。正印官公出时，佐杂人员可受权接收词讼，出差拘提、保押人犯。也就是说，只要有一定的行政职责，也就有相应的司法职责。”[27]那思陆认为，由于印官事冗，小窃案件有不得不发佐贰代讯之势，“事实上，佐贰官时常受理民词”。[28]吴佩林研究《南部档案》认为：“清代的县级衙门并非是皇朝统治的终点，皇权对县以下的基层社会的控制，也并没有完全留给保甲等地方基层组织和宗族组织，位于州县衙门和乡村社会之间的县丞、巡检等基层官员，在其管辖区也与知县一样具有司法裁断权，他们为维护地方秩序发挥了重要作用。”[29]
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综上，从“代验权”出发不难看出，清代基层佐杂官的司法审理权限在官方持完全否定的态度，即明确规定其“不得受民词”，裁决权须交由正印官处理之时，却在社会现实层级的基层司法实践中出现了松动，“清中期佐杂断案就为官方所认可”，[30]官方默许了在施行里甲制和保甲制的佐杂官署范围内佐杂官的案件审理权。
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三 佐杂官“滥受民词”之原因
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清代县级以下的行政区划及其演变“显然与佐贰、典史、巡检属地划分，包括其在属地中的职责有关”。[31]清政府在地方上推行里甲制和保甲制，以实现基层社会的赋税征收和社会治安之稳定，并极力使其成为平衡地方权力的独立单位——不受基层社会固有权力体系的掣肘，“虽不直接与上层政权相衔接，却贯彻执行国家意旨，实现国家对乡村‘如身之使臂、臂之使指’的控制，在最基层填补国家控制权力的真空”。[32]
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愿景虽好，然而里甲制和保甲制因先天背离社会而实际上将基层百姓不加区分地置于被管辖的客体地位，受到基层社会固有权力系统的全面抵制与排斥。“经过长期博弈，清代里甲、保甲制度依照基层社会的实际情况逐步修正；上层政权向基层社会固有权力体系不断妥协；国家权力与基层社会固有权力的相互位置及消长逐渐变化”，[33]最终形成了县级以下行政区划和宗族、乡绅自治的相互交织、共同作用，国家政权与基层社会传统的固有权力体系在旧的层次逐渐溶解而在新的层次达到更为融洽的统一。此时，位于皇权底端的佐杂官行政序列作为联结州县行政区划和宗族、乡绅自治的基层权力体系的纽带，很自然地处在了一个极其微妙的位置之上。
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一方面，由于清朝文官俸禄制度承袭于明朝，因此清代官俸之微薄，人称亘古未有：“或曰洪承畴有意为之，以激怒汉人，而不尽然也。一因满人占额太多，不敷支配；一因人心厌乱，容易服从。”[34]对于俸禄低微造成的佐贰必贪之势，清人亦多有论述：“汉宣帝神爵三年，诏曰吏不廉平则治道衰。今小吏皆勤事而俸禄薄，欲其毋侵渔百姓难矣。”[35]“佐贰、武官均有应尽之职守，乃日久弊生，觉除完法舞弊外几视为无可生活之计。例如受贿出票搜受词讼等事件，乡区小民受累者不知凡几。至与州县官同城之佐贰杂职，除职任应管外，每多违反法律，任意搜受地方词讼，致令劣绅通贿，是非颠倒，良民冤抑，多由于此。”[36]现实中正印地方官员的用度因公费银的裁撤只剩俸禄而更为拮据，而佐杂官不仅正俸微薄，且养廉银也不能保证足额得到，这便造成清代州县衙门内佐杂官腐败丛生，且尽皆集中于司法：
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夫衙官滥受民词，律有明禁，然每有民间口角争哄小事，不便渎控于印官，而但具禀于佐贰；亦有愤懑无泄，欲令稍倾悭橐，而为衙官作壸榼之需。为衙官者，因廉俸之有限，不无冀锱铢，以资薪水。然宜召两造而以理谕之，使亲友证佐为之处释，以聊受其纸张而已。此亦律设大法、理顺人情之意也。夫何擅作威福，遽尔加刑，鞭挞之余又施三木，岂不谓之肆无忌惮乎？甚有假堂上之批词以为虎吓之具，因势衿之呈送，遂为狐媚之行，因而滥禁监仓，恣其凌虐，是所谓傅虎而翼者矣。夫为堂官计，与其有事而加饬，有伤同寮之雅，莫若先事而婉戒，使知自儆之优。倘漫不为意，堂词未可轻批，宜召该书，严加切责。若少自知爱，未有不惕然敛戢者矣。虽然，表正则影自直，苟堂官息讼宁民，兹祥素抱，虽贪暴之徒亦将化为廉静，敢更有多事而肆虐者哉。
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除黄六鸿在《福惠全书》卷31“佐贰滥刑”一章中的详尽描述外，清钞本《佐贰须知》也记载了佐杂官的敛财之道；《增删佐杂须知》一书中亦告知，这些卑微小吏一旦被州县正印官批委词讼，就有了敛财的机会：“至印官事冗，小窃案件，有不能不发佐贰代讯之势，但听其查办，即不免有需索之弊。”[37]对于一般性案件，如赌博、酗酒、盗窃、私宰、忤逆、斗殴、私盐等事，佐杂官可自行处理，但诸如户婚、田产等重大之事，则为非应理之事，但其中有牵连赌博等上述应理之事者，若与堂翁相好，亦可准许其追究。佐杂官地位卑微，虽承担某项事权，但因权力有限，又被禁止染指词讼，典史一类虽司职缉捕，但无权升堂问案。因此，佐杂官都以种种借口和手段谋求委署审理案件之权，意在能够得到收受贿赂、施展权威的机会。对此，清人李庚干所辑《佐杂谱》一书上卷中便有所记载：
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古之为官也，使民息讼；今之为官也，使民滋讼。使民息讼者，常恐其有讼，无以保民之身家；使民滋讼者，常恐其无讼，无以肥己之囊橐……今之仕宦者，大抵惟利是视，而佐贰尤甚；佐贰于例本不当擅受民词，今乃于民之讼者，不问其理之有无，一词进必先奉官若干、吏若干、役若干，然后施行，无是，虽有理，不得也。至于详文，有贿，则无理亦为之斡旋；无贿，则有理亦为之淆乱。两造俱有贿，则斟酌两平。今之为佐贰者，咸若是噫，上干国法，下朘民膏，亦非所以自爱也。
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“实际上，由于利益的驱使，清代佐杂受理词讼也是很普遍的现象。他们既要审理案件，又要不留痕迹，以免被追究”，[38]甚至在清代实际的州县政权运作中，正印州县官批委佐杂官审理案件的情况普遍存在，即使双方都会面临降职或撤职的处分：“有等衙官，专在堂官面前奴颜卑膝，趋承帮凑，得其欢心，因而串通内衙之主文，又凭央堂上之胥吏，上下关通，结成一片。县官词讼山积，那有件件自理，又思衙官趋炎附热，岂可无事相酬，遂以批审为代劳之具，两造为赠答之资。”[39]
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究其原因，清代地方政治权力过于集中于正印官手中，而州县所辖区域又甚为广阔，人口的日益增长势必造成民间社会事务激增，“以一县之大而付诸一人，曰征租，惟知县主之；曰听讼，惟知县主之；曰缉捕，惟知县主之；曰考试，惟知县主之。余若讦奸防盗兴利除弊诸要政，悉惟知县是赖”，[40]于是“至印官事冗，小窃案件，有不能不发佐贰代讯之势”。[41]如：
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奏为请令繁剧州县酌试佐贰协办词讼以清案牍事。伏查外省府州县有正印官，即有佐贰官，所以助正印官之不及也。我皇上留意人才，拣送佐贰杂职，悉行引见试用，所以鼓励者甚厚。今因雍正十一年三月左副都御史臣史在甲条陈内称：印官每月批发佐贰词状，或一二张，或三四张，名为照看，两造行贿说合，比擅受民词为更甚，请嗣后印官词讼不亲审理批发佐贰者，一经发觉将印官从重议处等因。经部议覆通行在案。臣愚以为其中事理似有宜加分别酌定者。盖府州县地方大小不同，事之繁简亦不同。简僻之地词讼无多，印官自足办理。若地届冲繁，势实不能独理。如概禁佐贰协办，其所准词讼必至经年累月沉搁不结，即或批发乡约地保处，覆袒护偏，向百弊丛生，否则于户婚田土概不准理，以致民冤不伸，寻衅殴酿成命案者有之。臣请更加分别酌定地简讼少者，仍不许佐贰官代理。若地处冲繁，凡田佃斗殴户婚交易等事，许于佐贰贤能之员批发协办，但所批发案件，州县则按季报府，府州则按季报司以便查察。[42]
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