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苏联真相：对101个重要问题的思考 98．苏共党内实行怎样的监督机制？
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左凤荣
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苏共是世界历史上第一个成功夺取政权的无产阶级政党，掌握政权后也面临着如何监督权力、防止官僚主义和权力滥用的问题。列宁重视监督工作，初步建立了党内监督机制。列宁逝世后，苏共党内的监督机制越来越离开了原来的轨道，失去了监督作用。
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列宁的监督思想与中央监察委员会的建立
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对权力进行监督是任何社会制度都必不可少的。列宁监督思想的核心是发挥人民群众的作用。列宁最初设想通过人民对国家公务人员的选举与撤换实施监督，他在《国家与革命》一书中提出“废除常备军，一切公职人员完全由选举产生并完全可以撤换”，“把国家的官吏变成我们的委托的简单执行者，变成对选民负责的、可以撤换的、领取微薄薪金的‘监工和会计’”。［1］使国家行政管理人员从人民的“老爷”变成人民的“公仆”，使国家机关真正成为高效、廉价的为人民服务的机关，实现人民主权，实现人民对权力的制约与监督。在十月革命胜利之初，列宁便广泛推行工人监督。列宁也重视监督机制的建设，1918年5月成立了专门实施监察职能的国家机构——国家监察人民委员部。这一部门当时的职责是监督、检查国家机关对决议和命令、计划的执行情况、监督检查其工作作风。但是，这一机关并没有清除苏维埃机关中的官僚主义，1919年5月，又在国家监察人民委员部下设立了中央申诉局和地方分局。1920年2月全俄中央执行委员会通过决议，把国家监察人民委员部改组为“工农检查院”，列宁想让工农群众监督国家机构，检查国家机关的工作，学会自己管理。
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但是，无论是群众直接选举领导人，还是直接监督国家机关，都没有真正实现，列宁对此解释说：“我们还没有达到使劳动群众参加管理的地步，因为除了法律，还有文化水平，而你是不能使它服从任何法律的。由于文化水平这样低，苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”［2］党代表人民成了国家的管理者，工农群众不能直接参与国家的管理，因此，列宁转而注意在体制上保障党和国家的领导人处于民众的监督之下。1920年9月，苏俄开始转入和平建设，俄共（布）第九次全国代表会议提出了建立监督、检查制度的问题，会议通过的决议指出：“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会。监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的监督的同志组成。党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”［3］俄共（布）的最高领导机关是党代表大会，代表大会实行年会制，代表大会闭会期间，中央委员会则是最高权力机关，中央政治局、书记处、组织局，只是处理日常事务的机构。列宁把中央监察委员会置于与中央委员会平行的地位，由代表大会选举、对代表大会负责，足见列宁对中央监察委员会地位与作用的重视。
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1921年3月，俄共（布）第十次代表大会决定成立监察委员会，其任务是：“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为，同破坏党内的同志关系、散布毫无根据的侮辱党或个别党员的谣言以及其他诸如此类的破坏党的统一和威信的流言蜚语的现象作斗争。”［4］中央、区域和省的监察委员会分别由全国代表大会、区域代表会议和省代表会议选举产生。中央监察委员会委员不得兼任党委会委员，也不得兼任负责的行政职务。监察委员会与党的委员会平行地行使职权，并向同级党代表会议和代表大会报告工作，监委委员有权出席同级党委会和苏维埃委员会的一切会议以及同级党组织的其他各种会议，并有发言权。对于监察委员会的决议，同级的委员会必须执行，不得加以撤销。有不同意见可以提交联席会议解决，解决不了的，可以提交代表大会或同级代表会议解决。这标志着俄共（布）党内独立监察制度的正式建立。1922年3月党的第十一次代表大会通过了《关于监察委员会的任务和目的》的决议，重申了监察委员会独立行使监督权的各项基本原则，进一步完善了党内监督制。
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随着独立的党内监督机制的建立，列宁进一步在理论上完善其监督思想。他在晚年所写的一系列书信和文章中，列宁反复强调建立可靠的监督机制的重要性。列宁建议扩大中央监察委员会人数、提高监察委员的素质、扩大其权限，“我建议代表大会从工人和农民中选出75—100名（这当然是大致的数字）新的中央监察委员。当选者也像一般中央委员一样，应该经过党的资格审查，因为他们也应享有中央委员的一切权利”［5］，“凡与政治局会议有关的文件，一律应在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员，刻不容缓的事情除外，这类事情要通过特别程序通知中央委员会委员和中央监察委员会委员并加以解决”。［6］“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事”。［7］“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下，经常检查政治局的一切文件。同时他们应当恰当地分配自己做检查工作的时间，以便对我们的机关（从最小的分支机关到最高的国家机关）的办文制度进行检查。最后，他们的工作范围包括研究理论，即研究如何组织他们将要去做的工作的理论，也包括在老同志或劳动组织高级研究所教师的指导下进行的实习”。［8］列宁要求改组国家监察机关——工农检查院，使之能够真正与官僚主义作斗争。列宁建议把工农检查院和党的监察委员会结合起来，即成立二者的联合机关，统一行使监察职能，以提高工农检查院的威信，把其人数从12000人减至300—400人，这些人应该是熟悉业务的专家，其工作人员要通过有关考试选拔，他们应该不顾情面地进行检查，给检查员以较高的报酬。
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从列宁的理论和实践来看，列宁所要建立的是独立行使监察职能的党内监督机制，其监督的主要对象是党员干部，包括最高领导，主要任务是防止官僚主义和滥用权力，防止决策失误。
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斯大林时期苏共党内监督制度的削弱
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1923年4月俄共（布）召开第十二次代表大会，这是第一次没有列宁参加的代表大会。大会没有忠实执行列宁的主张，会议虽然接受了列宁的建议，扩大中央监察委员会人数至50人，加强了中央监察委员会和工农检查院的合作，但把监察工作的目的确定为，“应该是弄清经济机关和行政机关的实际成绩或缺点，确定该部门具有代表性的、典型的盗窃方法并找出防止的措施，而不要偏重于搜寻个别的盗窃和舞弊行为”，“中央监察委员会的基本任务，就是从各方面保证党的路线能在所有苏维埃机关的工作中得到贯彻”。［9］这次大会还作出了只有中央监察委员会主席团成员才有权出席政治局会议，中央监察委员会主席团成员应是相当于中央委员一般的党的工作者的决议。实际上没有采纳列宁关于扩大中央监察委员会地位和职权的建议。
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斯大林逐渐取消了监察的独立性，改变了监督工作的对象和职能。1924年5月俄共（布）十三大（这是列宁逝世后召开的首次党代表大会）决定把中央监察委员会人数扩大到150人，其中许多是仍坚持生产的工人和农民，监察委员会的实际工作是“帮助中央委员会和党的地方机关统一和纠正工会工作人员和经济工作人员的路线，同时完成建成工人专政的国家和巩固工农联盟的总任务”。［10］1925年12月党的十四大通过的党章规定不是全体中央监察委员会成员，只有中央监察委员会主席团委员和候补委员，才可以出席中央委员会全体会议。中央监察委员会主席团派代表三人（主席团委员）和副代表三人出席中央政治局会议，派代表五人（主席团委员）和副代表五人参加中央组织局和中央书记处的会议。经过联共（布）中央委员会和中央监察委员会主席团、联共（布）中央监察委员会同意，中央、共和国、区（边区）、省和专区的监察委员会委员可以兼任党的委员会委员，兼任行政和经济部门的职务。中央监察委员会在古比雪夫的领导下，完全站在斯大林一边，在党内斗争激烈的联共（布）十四大上，古比雪夫表示中央监察委员完全支持斯大林。1926年11月，奥尔忠尼启泽被斯大林任命为中央监察委员会主席，同时奥尔忠尼启泽还担任政治局候补委员，违反了中央监察委员由代表大会选举的规定，也不利于监察委员会行使监督权。
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斯大林重新把国家和党的监察机关分开，1934年1月联共（布）第十七次代表大会通过决议，撤销中央监察委员会和工农检查院的联合机构，分别成立联共（布）中央监察委员会和苏联人民委员会苏维埃监察委员会。把中央监察委员会改组为联共（布）中央党监察委员会，由党代表大会选出……委派一名联共（布）中央委员会书记为党监察委员会的领导者。党的十七大通过的党章删掉了关于中央监察委员会一章，取消了中央监察委员会监督党委会制定有关政策的规定，中央监察委员会的职责是：监督党和联共（布）中央委员会的决议的执行；审理违反党纪的人；审理违反党的道德的人。中央监察委员会不再拥有对中央委员会行使监督的职能，实际上变成了中央委员会的下属机构。1939年1月党的十八大最终完成了对苏联监察体制的改造，规定党的监察委员会由中央委员会全体会议选举，并在联共（布）中央委员会领导下进行工作。这样，经过斯大林的改造，苏共中央监察委员会变成了各级党委的下属机构，其职能也从监督党员干部的行为和党的决策，变成了主要监督党的方针政策的执行，其地位和作用大大降低了，对党的领导层，特别是最高领导人起不到任何监督作用。与此同时，国家监察机关（1940年成立国家监察人民委员部）的职责也主要是检查国家机关和合作社、企业对政府决议和命令的执行情况，而不是监察领导者的行为。监察机关的领导人从选举制变成了委任制，其权力来源于上司而不是代表。斯大林滥用职权、搞“大清洗”、制造个人崇拜，与监督机制的萎缩不无关系。
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60年代以来苏共党内监督制度的调整
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苏共二十大后，苏共针对人民的不满，试图恢复列宁关于党和国家统一监督的原则，吸收广大群众参加监督工作。在1962年11月召开的苏共中央全会上，决定把党监察委员会改组为苏共中央党务委员会，其职能是审理对加盟共和国党中央、边区和州委关于开除党员和党内处分决定的上诉；成立党和国家统一的监察机关——苏共中央和苏联部长会议党和国家监察委员会，规定其任务是帮助党和国家实现苏共纲领，系统地检查党和政府指示的执行情况，进一步完善对共产主义建设的领导，执行党和国家的纪律和社会主义法制。赫鲁晓夫强调吸收人民群众参加监督工作，在企业、建筑队、集体农庄、车间等都成立了协助党和国家监察机关工作监督小组和监督岗。赫鲁晓夫的改革虽然在一定程度上提高了监督机关的地位、扩大了其职权，但是并没有实现列宁所强调的对中央决策机构的监督，也没有根本改变斯大林时期所形成的局面，人民群众仍然不能监督党和国家机关的领导干部，特别是中央领导机关和领导干部，赫鲁晓夫个人也仍然高居于党之上。
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勃列日涅夫时期又取消了赫鲁晓夫的上述改革，再次把党和国家的监督机构分开，他一方面把原来的“党和国家监察委员会”改名为“人民监督委员会”，另一方面重新建立从属于苏共中央委员会的中央监察委员会，规定其职权仍是帮助党和国家经常检查党和政府的指示的执行情况。苏共中央监察委员会主席由中央全会选举产生。勃列日涅夫还取消了中央监察委员会对地方监察委员会的垂直领导，使地方监察委员会完全从属于当地党委，地方党的最高领导人实际上也处于监督之外了。党的监督体制在勃列日涅夫时期仍然没有发挥多大作用，在苏共党内和苏联社会上，贪污腐败、以权谋私成了普遍现象。
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1985年3月戈尔巴乔夫上台后，民众对他寄予厚望，希望他能够领导苏联走出困境，在改革中完善社会主义民主，加强党的监督机制建设。戈尔巴乔夫虽然强调任何一个党组织，任何一个工作人员都不能不受监督，但他行动迟缓，直到1988年6月苏共第十九次代表会议，才提出建立一个隶属于选举产生的权力机关的、统一的国家—社会监督体系。会议决定成立苏共中央监察和检查委员会。1990年7月，苏共二十八大确定党的监督机构由党代表大会选举产生，监察委员不得兼任苏共中央委员会委员，或担任苏共中央机关的工作人员。中央监察委员会主要职责是监督苏共中央及其机构对民主原则的遵循情况，采取措施反对官僚主义、主观主义、压制批评、滥用职权等现象。中央监察委员会成员有权参加中央委员会和各级委员会的会议，中央监察委员会主席和副主席有权出席政治局及苏共中央其他执行机构的会议。戈尔巴乔夫似乎恢复了列宁时期的监督体制，但是，此时苏共的威信已严重下降，地方分离主义兴起，苏共已无法对国家实施有效的领导，迟到的苏共监督体制已经无法发挥任何作用了。1991年“8 · 19”事变后，戈尔巴乔夫建议苏共自行解散，这一建议被苏共中央书记处接受。苏共就这样无声无息地消失了，党的监督机制在制约高层领导的行为上，没有发挥任何作用。
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几点思考
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从苏共党内监督机制的发展与演变中我们看到，苏共在长达70多年的执政时间里并没有建立起一套切实有效的监督体制，党内的民主与监督机制对于高层领导的决策和行为基本发挥不了作用，这是苏共犯错误、走弯路的一个重要原因。苏联共产党直接领导党和国家的一切事务，因此，在党的监督机制不起作用的同时，国家监察体制也没有独立发挥过作用。造成这种状况的原因很多：从客观上看，苏联缺少民主的传统，个人的自主性、公民意识缺乏，他们更希望出现一位好皇帝，而不是自己对社会发展起主导和推动的作用。更主要的还在于主观方面，布尔什维克在打碎旧的国家机器、建立新型国家机器的制度设计中，缺少对权力进行制约与监督的意识和机制。
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第一，最高领导人没有接受监督的意识。列宁打算建立包括最高领导人都毫无例外接受监督的监察体制，但是，列宁没来得及把他的设想变成现实就病逝了，苏联的体制实际上是在斯大林时期形成的。斯大林的领导风格与列宁不同，在掌握最高权力的过程中，斯大林强调的是集中、统一、纪律和服从，他把党看成是无产阶级专政的工具，强调党是意志的统一，他形象地把党看成是“苏维埃国家内部的一种圣剑骑士团”。斯大林一再强调，“应当采取措施，使政治局各个委员和候补委员在会议上发言时不说出任何离开党的路线、离开中央和中央各机关的决议的话”，“应当采取措施，使党和苏维埃的机关刊物，无论是报纸或杂志，都完全执行党的路线和党的各个领导机关的决议”，“应当规定特别办法（直至取消中央委员资格和开除出党）来对付那些企图泄露党、党中央、党政治局的决议的机密的人。”［11］他认为党内民主并不是让广大党员干部参与有关党的方针政策的讨论，而是“提高党员群众的积极性和加强党的统一，加强党内自觉的无产阶级纪律”。［12］在党内与斯大林意见不同的同志都受到了批判和处罚，失去了发言权。斯大林改变了党的政策的广泛的公开性，强调保密，广大党员干部失去了知情权和监督权。在20年代末，苏联形成了对斯大林的个人崇拜，斯大林成了党的化身和国家的代表，监督机制对他不可能起作用。继斯大林之后的苏联领导人，虽然比斯大林重视监督机制的建设，但他们（包括戈尔巴乔夫）同样在思想上没有接受监督的意识，监督机制仍然是对下不对上，监督机制对于掌握实权的领导仍然不起作用。
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第二，苏联的政治体制，特别是干部任命制度，是监督机制失效的另一个重要原因。从斯大林开始，中央监察委员会成了中央委员会的下属机构，其成员不再由代表大会选举产生，各级监督者的权力都来源于领导者。这种被监督者领导着监督者来监察自己的体制，使监督者笼罩在被监督者的权势之下，监督机制无法发挥作用。掌握着各种资源的干部在没有监督的情况下逐渐成了特权阶层，与群众之间的距离越来越远。不仅如此，监督机构本身也逐渐官僚化了，也成了既得利益集团。苏共并没有随着居民文化水平的提高而扩大他们的民主权利，公民的选举权实际上变成了无足轻重的投票权，公民无法对国家权力进行监督和制约。到苏联解体前夕，有85%的调查者认为苏共代表的是官僚、干部、机关工作人员的利益，民众自然要抛弃这样的党。
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第三，苏联单一的经济结构所决定的社会结构的单一性，使苏联社会缺少监督的力量。从20年代末开始，斯大林成了苏联党和国家唯一的最高决策者，他利用手中的行政权力，改变了党代表大会确定的新经济政策，建立了以单一公有制为基础，以指令性计划为手段的经济体制。在这种体制下，苏联社会只存在工人、农民两个阶级加知识分子阶层，他们没有独立的经济活动空间，依靠国家生活，各级领导是他们的衣食父母，他们不敢对之进行监督。正如俄共领导人久加诺夫所说的那样，苏共垮台的基本原因是对财产、权力和真理的垄断。在苏共包办一切的情况下，社会不存在任何批评机制，一旦党和国家的大政方针或领导人出了问题，就难以得到纠正。有人说戈尔巴乔夫背叛了社会主义，搞垮了苏共和苏联，这恰恰是苏共缺少党内外监督机制带来的恶果。苏联共产党的教训是深刻的。
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［1］ 《列宁全集》中文第2版，第31卷，第40、46页。
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［2］ 《列宁全集》中文第2版，第36卷，第155页。
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［3］ 《苏联共产党决议汇编》第二分册，人民出版社1964年版，第43—44页。
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