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粮仓体系所面临的困难
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以上简述的地方粮仓那令人失望的处境，是由各种各样的困难造成的。这些困难可以分为四大类：（1）存粮取得过程中的困难；（2）存粮分发过程中的困难；（3）粮仓监管过程中的困难；（4）社长任免过程中的困难。
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存粮之取得
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由官府管理的常平仓，在获得存粮过程中所遇到的困难，比义仓和社仓都要多。根据清政府的规定，常平仓存粮来自政府基金购买和富户捐献。这种方式容易给腐败的官吏带来非法牟利的机会。早在1766年，清廷就得知贵州省一些州县规定每户（不论穷富）必须捐献一定的数额，并自己把捐粮运到位于州县城的粮仓。这种非法强加在居民头上的负担，几乎同普通的土地税负担相当。[108]嘉庆皇帝指出了另一种腐败形式，在1800年所发布的一道上谕中，他引述臣下的上奏：
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地方官在本地派买仓谷，往往有短发价值、勒具领票及缴价飞洒等弊。[109]
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从某种意义上来说，不应该完全谴责这些犯罪官员，因为他们手中没有足够的资金来购买必要的存粮。1802年一份呈给嘉庆帝的奏疏，就反映道：
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各省采买，定价每仓谷一石价银五钱至七钱不等，而核以市价，实属不敷。是以州县多私粜仓粮谷价交代。接任官利得现银充用，不问足敷采买与否，率行接收，辗转变易，有价无粮，甚至仓廒塌损。……采买时，官价不敷市价，势不得不勒派民间，州县官守法者多不愿请价买补……此时骤议勒限采买，不病民，则病官。[110]
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一些州县官员——无论谨慎与否——偶然找到了一种避免自己处于困境或过度折磨人民的办法，那就是“劫富”。19世纪的一位作者就汇报了湖南省的做法：
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南仓掌之官，其谷久虚，或假粜发以便开除，及岁登请籴，则官持银以入富室而迫取之。富者不敢受银而以赂免，以是为常矣。[111]
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还要指出的是，由政府购买常平仓存粮的做法，除了为官吏腐败提供温床之外，还带来了清朝早期统治者始料不及的经济问题。雍正帝在1731年的一道上谕中就指出，虽然尽可能地在地方粮仓贮存更多的粮食非常重要，但如果因为过度购买而导致粮食价格上涨，那就不好了：
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积贮乃民食所关，从前各省仓储，务令足额，原为地方偶有水旱，得资接济。是以常平之外，复许捐贮……无非为百姓计。后因籴买太多，市价日昂，诚恐有妨民食，因降旨暂停采买，俾民间米谷，自在流通，价值平减，亦无非为百姓计也。乃近闻各省大吏竟以停止采买为省事……各省督抚，务须斟酌地方情形，留心办理，应买则买，应停则停。[112]
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没有材料证明政府过度购买粮食继续成为一个重要的问题。相反，地方官员只要觉得方便的时候就会停止买粮，只有被上司强迫时才去买。雍正帝的这道上谕很有趣，因为它反映了地方官一般都以松散的态度对待清政府既定的措施——特别是那些要求坚持不懈努力执行的措施；它还反映了如果缺乏有效的地方行政，那么就不可能施行稳固的统治。
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官款买粮并不是官吏腐败的唯一根源。自愿捐献募集存粮的渠道，也为一些欺诈行为提供温床。例如，“监生”称号（理论上，拥有这一头衔，就可以进入北京的国子监就读）可以通过向常平仓捐献一定数量的粮食（各地的数量规定各不相同）而得到。有影响力的人，渴望取得特权地位却又不愿出满价格，他们常常利用州县官员的上司，把自己推荐给州县官员。上司会对其下属州县官说，某某人会乐意买下谈到的士子头衔。共同负责管理常平仓粮仓的基层官吏都十分清楚，宁可让仓库不进捐献之粮，也不要惹得上司不满。但是为了防止可能出现的针对自己盗用存粮的指控，尤其是在即将进行的粮仓大检查时，他们经常汇报说，旧粮近来已经出售，以便为随后某时就要购买进来的新粮腾出地方。因未能从希望成为监生的人手中收集到全额捐粮而出现的空洞，就这样被掩盖起来了。[113]
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存粮之分发
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无论是官仓，还是社仓，更加严重的困难发生在分发存粮时。在常平仓中，最盛行的非法手段之一就是地方官员监守自盗。这种情形发展得相当惊人，清廷在1799年认为很有必要采取行动。嘉庆帝批准了以下的决定：
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各省常平仓，积久弊生，即无须接济之年，亦以出陈易新，借词支放，染指分肥。……嗣后无灾年分，不准出借，以除民累。[114]
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大约一个世纪之后，1897年的一期邸报登载了下列一段资料：
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监察御史张兆兰指出，州县官员都在算计盗取贮存在公共粮仓里的粮食，致使粮仓被盗用一空，因而未能向朝廷结清帐目。……该御史控告这些州县官员听任旧粮生霉腐烂，指控他们为了牟取个人私利而盗卖新粮：“任何人都容易看出，必须立即解决这种行为出现的后果。本官严肃告戒各省督抚立即采取措施，下令将所存旧粮全部售卖，所得收入生息投放。此外，本官要求所有知州知县每年向本官汇报大众粮仓所存粮食的种类和精确数额。”[115]
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存粮分发过程中产生的严重问题，导因于中国庞大的人口、低效率的行政制度和地方官员的腐败。在18、19世纪之交，一名著名官员在其发布的总督命令中谈论粮仓体系时就说道：
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近代讲备荒者，止于仓贮蓄积而已，岂知……以百余万米谷散于民间，大祲之年，济一郡尚不足，况又有赴县城领给之烦，吏胥乡长侵蚀之弊，将来又有追比还仓之扰。是仓米在今日，殊不足赖也。[116]
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另一难以克服的困难就是，在灾民急需存粮救济时，却因繁杂的公事程序而不能及时解决。常平仓由于坐落在州县城里，就显得特别没有效能。12世纪一名提倡设置社仓的倡导者就令人信服地指出：
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州县之间，每遇水旱，合行赈济。赈粜去处，往往施惠止及城郭，不及乡村。乡村之人，为生最苦，有终日役役而不能致一钱者。使幸而得钱，则又一乡之中富室无几，近者数里，远者一二十里，奔走告籴，则已居后。于是老稚愁叹，始有避荒就熟，轻去乡井之意。其间强有力者，又不肯坐受其毙，夺攘剽窃，无所不至。……城郭之人率不致此。故臣谓：城郭之患，轻而易见；乡村之害，重而难知。[117]
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清朝统治者广泛设置的社仓和义仓，在某种程度上考虑到了乡村的需要。但是只要它们的运作受到官府的监督，其运作也根本不可能摆脱官样文章的干扰。18世纪的一名异常热衷于粮仓体系的巡抚就指出，在饥荒期间，乡村粮仓负责人如果没有首先取得州县官员的同意，根本不敢动用存粮，可是州县官员常常拖延许久之后才表态。这种情况在19世纪尤为明显。[118]一些地区的情况更为糟糕，恰如18世纪陕西发生的一个事例所表明的，州县官员在批准乡村粮仓管理人散发存粮之前还必须取得省当局的同意。[119]
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确定灾民在什么程度下才需要救济以便给予相应的或足够的救济，总是很困难的。即使是最想把工作做好的粮仓负责人，也感觉到分发救济粮本身就是令人劳累、使人烦恼的任务。负责散发救济粮的人如果是奸诈之徒，那么后果就骇人听闻了。一地方志中就记载了一个虽然未必是典型但特别坏的事例。直隶省卢龙县1833年春发生了严重的饥荒，知县决定用乡镇粮仓存粮进行救济。他授权乡长把谷票分发给希望得到救济粮的灾民；持票人有了它，就可以得到规定的救济粮。然而这些代理散发谷票的乡长，却把谷票给了那些向他们行贿的人，而不是分给真正需要的灾民。在救济粮散发给持票人的那天，不止千人聚集起来，群情愤怒，述说不满。在一位知名绅士的介入下，问题才得以解决。[120]此外，州县官员自己也会私吞盗用救济粮，19世纪陕西省一些州县官员就经常这样做。直到1860年代初朝廷所派一名格外正直的钦差大臣到该省调查饥荒时，他们的不法行为才得以暴露。[121]
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