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读懂中国改革2：寻找改革突破口 传统城镇化向新型城镇化的道路转型
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华生（东南大学经济学教授）
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城镇化道路的转型和制度规划，就是以土地制度的变革为基础，以户籍管理制度的改革为核心，并进行配套的财政税收以及社保金融制度的改革，全面降低城市化的成本和门槛，稳步实现所有外来移居人口的市民化，夯实和增强工业化与整体国民经济更新升级的质量，释放中国经济长期增长的潜力，并为农业和农村现代化铺平道路。从步骤上说，关键是要启动以下几个方面的制度变革和利益调整。
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改变用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革
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据国土资源部的资料，近年来地方要求的建设用地指标通常只能满足三分之一到二分之一，缺口巨大。为缓解矛盾，2004年以来在行政指标分配之外开口子，搞了限于当地的城乡建设用地增减挂钩。这个挂钩虽然不断蚕食优质耕地，但表面上看并不影响耕地总量，因而上面要求不严、下面积极突破，规模迅速扩大，成为近年来建设用地不断迅猛扩张的重要缺口。显然，这种建设用地无偿计划分配导致的建设用地饥渴症和见地不见人的增减挂钩体制，是造成我国工业化与城市化脱节、土地城市化与人口城市化、市民化脱节的制度原因，也完全不能适应今天发展新型城镇化其重点是人的城镇化的要求，因此，这种只管土地指标不管人口指标的畸形管理制度，必须从根本上改革调整，在总体上转为实行建设用地指标与城镇常住户籍人口即市民化人口挂钩的新体制。地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划，并根据上一年市民化人口完成情况，增减下一年度建设用地指标。
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采用建设用地指标分配与人口市民化挂钩，可以更好地顺应和发挥市场在城市化形成过程中的调节作用，形成哪个城镇能吸纳更多的市民化户籍人口，哪个城镇就可以分配到更多的建设用地指标的正向激励机制。实行建设用地指标与城镇户籍人口全面挂钩，会使地方政府实实在在地去增加本地城镇户籍人口，但这也同时意味着对新增市民户籍人口包括住房、教育、就业、社保等全面的保障义务，地方政府不能不考虑自己的负担能力。这样，就与旧分配制度下地方总是伸手要用地指标、多多益善的用地饥渴症不同，建立了建设用地指标增加的内在平衡和约束机制，就会有力抑制建设用地及土地城市化的不合理膨胀。
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考虑到我国地方政府对本行政辖区的强大控制力，要在制度设计上防止上有政策、下有对策，即有的地方政府为获取建设用地指标而强行或虚假地将本地农民户籍改为城市户籍（实际上在一些地方所谓“村改居”的运动中已经发生），因此，需要实行新增建设用地指标与外地人口本地市民化入户挂钩的制度，这也适应了我国以农民异地转移就业为主的国情。对本地户籍农民的市民化则需在增加当地城镇建设用地的同时，地方政府要承担逐步减少乡村建设用地和土地复垦的责任。
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一个可行的制度设计是，当农民从农村迁出户籍而去异地城镇落户的时候，转为城镇户籍的农民在申请城镇保障房的同时，必须处置在老家的宅基地。这是因为，一个人不能既在农村享受具有一次性保障性质的宅基地分配，又在城镇二次享有保障房待遇。对于不申请城镇保障性住房的进城落户农民，当然可以同时保有农村的宅基地。但当他们在购买城市商品房后，他们在农村的宅基地及住房，应被纳入拥有的总体房产数，交纳相应的不动产税。这样就可以用经济手段而不是行政手段引导进城落户农民逐步放弃农村宅基地。
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同时，异地进城务工农民，放弃在家乡的宅基地就可申请就业地的保障房，实际上就等于是将自己在家乡的建设用地指标（地票）在就业地城市以当地土地价值兑现，从而解决了地票地方市场与全国性市场的二律背反难题。这与建设用地指标与外地就业人员落户挂钩的机制相衔接，就形成了我国农民工异地市民化激励相容的完整链条，比较好地应对了以市场为导向的“人往哪里去”的安置问题和城镇布局问题。当然，这也使下一个逻辑上必然要回答的大问题更加凸显出来，这就是“钱从哪里来”。
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调整既得利益结构，土地增值收益回归城市化主体
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实现城市化和现代化，意味着占我国人口绝大多数的农民转化为市民，这个支出显然既不能主要靠现有税种税收来负担，更不能靠财政赤字和发行货币，而主要是要靠人口城镇集聚和城市基础设施投入所带来的城市土地增值收益。这里的核心难题，就是如何解决土地增值主要集中在只拥有农民总人口3%左右的城市郊区，而绝大多数转移人口又并不来自郊区，他们非郊区的土地并没有多少增值的不匹配矛盾。这样，简单地说让农民自主城市化或让农民带着财产收益进城是不行的，而要通过机制变革来调节四大既得利益集团的收益，使土地增值的主要部分回归城市化的主体即进城农民工及其家属。
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第一，以征地财务平衡替代卖地牟利财政
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财务平衡是成功实现现代化城市化转型的东亚国家和地区（包括新城区开发和老城区扩大）城市土地开发的成功模式，其本质内容就是将征地全过程的成本和利益分配公开化透明化。一块土地的征收拆迁补偿成本，加上该地块本身的整理和基础设施建设费用构成土地的基本地价，政府用市场化原则公开拍卖该地块中规划的商业用地及部分高档住宅用地的数量，不是随意的多多益善，而是以弥补土地一级开发、收支平衡为限。任何单位、包括工业用地和政府机构本身占用土地必须支付基础地价。基础地价即不包含任何赢利的全成本地价。根据日本、韩国和台湾地区的经验，只有经严格限定和公示的真正公益用地成本才能摊入基础地价。
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财务平衡原则应当是每一征地地块本身的平衡。在不同的地块之间有时由于规划用途明显差异，如有的地块恰好是覆盖了过多或过少的公益性及产业性用地，根据台湾地区的经验，也可以实行个别跨地块的财务平衡。
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老城区本身的改造则应打破政府垄断，允许业主单位或联合起来的个人业主在符合和服从规划调整的前提下，借鉴海外“市地重划”的经验，申请自我更新改造，以提高城市建设用地的使用效率，改进城市的人居环境生态。自主性更新改造需经规划部门批准，如因改造增加了原业主的房屋面积，申请业主方需事前与城市土地储备或保障房管理部门达成新增面积的分享分割协议，以体现增值收益的社会分享。对复杂社区的更新改造，也可采取类似海外“区段征收”的办法，在财务平衡的基础上，通过社区更新改造，改善整体居民居住环境与质量。对社区更新改造后，原业主的房屋面积显著增加的，也要事前签署增加面积社会分享的协议。
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第二，规范失地农民的利益补偿
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对失地农民应贯彻国际上通行的公正补偿原则，不仅要考虑征地给他们带来的当前经济损失，还要考虑征地对他们的长期经济影响。对远郊区农民，主要应通过征地人员安置或购买流转农田作为替地的办法，保证农民在征地后的农田经营规模不降低，长期经济来源不受负面影响。对城郊和城中村的农民，原则上应取消现行一次性巨额现金补偿办法，而采取农民宅基地换住宅、农地换部分公租房的办法，使农民在丧失土地后既有城市住宅，又有公租房收入作为长期经济来源。在有条件的地方，也可采取逐步退地的办法，使农民保留原宅基地和由农地面积折价而来的部分建设用地。农民保留的已改变用途的土地，可按规划自建自用住房和开发运营。这样可以大幅度降低征地成本，从而降低城市化建设的成本。
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有必要遵循国际惯例，对城郊农民各种形式的征地拆迁补偿，在给予一个较大的豁免额后，征收个人所得税及土地增值税。这种办法也有利于引导农民选择以长期经济来源为主的补偿方式，而放弃一次性货币补偿方式。现在一些城郊和城中村农民动辄拥有几千万货币补偿或房地产财富增值而不交纳任何税收，拥有几十套上百套住房且每年仅租金收入就以百万元计，但并不交纳任何税收。这即使在西方最自由的资本主义国家也是完全不能想象的。其实，将征地补偿纳入正常税收范围，从东亚经验看，既可大大增加征地补偿的谈判余地和达成协议的空间，也是收入分配改革的题中应有之义。
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第三，改革房地产开发模式
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改革的第一个可以探索的方向是开发模式的多样化，打破开发商对房地产开发的垄断。一是上述老城区住宅的更新改造打破垄断，二是鼓励合作建房。要借鉴海外经验，发展专业性的合作建房形式，这就需要改造现行住房公积金的强制性、垄断性经营方式，组建各种类型的建房合作社、住房金融合作社等社会企业，以保本微利为原则，开展形式多样的合作建房。
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改革的另一个主要方向是改变现行房地产开发购地和预售模式。在现行开发模式下，政府和开发商都靠土地融资，而这二者都不是土地的最终使用和消费者，因而极容易诱发土地泡沫和金融风险。在地方政府改行财务平衡的土地开发方式以后，应废止开发商一次拿地、多期滚动开发模式，改为分期拿地、一次开发，消灭开发商囤地现象。
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另外，要借鉴东亚经验，实行地价公示、房地分离。现在房地产开发商普遍埋怨主要是地价推高房价，房价中大部分是土地出让金和相关税费，声言房地产并非暴利行业，就是在土地上赚点钱也承担了地价波动的风险和金融成本。既然如此，那就完全可以实行公开透明的房地分离模式，把土地成本与开发商建房成本相分离。实行房地分离的新模式，开发商须将取得土地的地价款按建筑面积均摊，购房者拥有独立的土地使用权证和房产证，从而使土地和房屋的价格分别透明化。对所有普通商品房开发，采取定地价、竞房价的方式招标出让土地，分离开发商与土地价值变动的利益链。
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为进一步推动开发商回归房屋建造商，还可以实行开发商中标后不必交纳土地出让金的新制度，要求开发商在中标取得土地开发权后的数月内即出图纸并开始预售，只收取房屋对应的土地款。开发商将收到的土地款同时全额转移支付给土地出让方。这样开发商对于土地款来说只是过路财神，即土地收益全额原价归土地出让方。由于房地分离，而且开发商在中标开发与房屋预售之间时间相隔很短，这样过去由于各种原因开发商长期囤地后获取土地增值暴利的情况就不复存在。
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在这个新模式下，开发商只是主要做房屋的开发设计和建设。除土地款以外的房屋款除小额定金外，按照一般商品交易惯例，在交付现房时交纳，以保障购房者权益。由于无须全额垫付土地款，房地产开发资金门槛将大大降低，开发商的资金成本也大幅降低，这可以让更多的房屋开发商入场，更充分的竞争可以给购房者提供更价廉物美的产品服务。同时开发商也回归了制造商，除小额定金外只在交付产品（住宅）时收钱。这样整个住房由于购房者直接支付了土地成本和拥有土地可能的增值收益，降低了原先包括的土地资金成本和地价变动风险。
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实行房地分离的新体制之后，定地价、竞房价开发的普通商品房可全面停征土地增值税。同时借鉴日本经验，土地款部分免征房屋的销售税和营业税，房地分离高度透明，房地产开发也就可一并纳入营业税改一般增值税的扩围范畴。在这样改革之后，房屋开发的资金成本和风险都大幅下降，税收又减少和简化，房屋的整体成本都将全面下降。而由于在售地时房价已经锁定，这样住房成本和价格的下降就会完全落实到购房者身上。
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