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政治是什么？ 总统与内阁 哪种是比较理想的制度安排？
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无论民主政治是否已经成为当代的价值主流，显然，至少它并不存在统一的表现形式。从某一方面看来，有许多安排与设计（包括内阁制与总统制）都可以被称为民主制度，但这些不同的制度究竟有哪些差异？它们的逻辑结构是否一致？更重要的是，它们之间是否有哪一种比较符合民主理论的规范？这些争辩虽然到目前为止都还没有定论，却也是蛮有观察价值的问题。
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请注意以下几个名词：
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制度选择、内阁制、总统制、政治责任、制度比较
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人们是如何进行制度选择的？
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正如李帕特（Arend Lijphart）所言，民主政治的落实可说是直到最近才开始发生的事情，不仅在整个19世纪找不到一个够格的民主政府（包括声称建立第一个民主政体的美国在内），甚至直到20世纪的第一个十年中，才出现澳大利亚与新西兰这两个比较符合民主原则的国家（还是没有美国），原因是它们首先以成人的普遍投票权为基础，让人民理论上能够更有效地控制政府。事实是，相较于许多在我们日常生活中出现的科学发明（以录音技术为例，在不到三十年的短短时间内，其主要商品就从黑胶唱片、大型卡匣录音带、小型录音带、CD激光唱盘，发展到MP3甚至MP4数字录音系统），普遍投票权这个在今天看起来似乎理所当然的制度设计，发展过程却是相当艰辛而漫长的，例如瑞士女性直到1971年才获准在全国性选举中投票，美国则直至1970年代（几乎是建国两百年后）受到民权运动的影响，才完全取消对黑人的投票限制。
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更重要的是，即使在所谓“第三波民主化浪潮”席卷全球，而苏东巨变也好像间接证明了民主政体的优越性的当下，世界上依旧存在并运作着种类繁多的政治制度，例如传统君主政体（诸如若干中东地区国家）、军人独裁政体（例如在非洲与拉丁美洲的部分国家）、社会主义式政体、民主过渡期政体（例如多数参与第三波浪潮的国家）与民主政体（主要集中在西欧与北美地区）等；而且，即便是所谓的“民主政体”，也大可以再进一步粗略分成总统制、内阁制、委员制及其他一大堆的混合型制度设计。换言之，排列在人们面前的选单应该是够长的了。
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问题是，我们该怎么开始去进行选择呢？
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答案是“case by case”，也就是具体问题具体分析。制度选择的原则其实与去百货公司买衣服的道理相同，面对琳琅满目无以数计的服饰，究竟该怎么买，还是得依据自己的兴趣与习惯来作决定。值得注意的是，这种类比虽反映了某种现实（也就是每一个国家都应该找到自己比较习惯，或比较适合自己的政治制度），但还是没有回答我们在前面提出的问题。因此，我们不妨换个角度加以观察，与其费力寻找国家进行制度选择时所抱持的想法，不如分析那些可能影响国家选择制度的原则。
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影响人们进行制度选择的第一个变量来自政治环境的内涵。
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对此，有学者用政治文化或公民文化等概念来加以说明。例如阿尔蒙德（Gabriel Almond）和维巴（Sidney Verba）便尝试区分以下三种政治文化类型，即臣属型（公民间互动相当消极，承认自己不太具有影响政府决策的能力，同时也习惯于服从传统权威）、参与型（公民不仅对政治活动投注较多的关切，并且认同大众应增加对公共事务的参与）与地域型（不仅社会上缺乏公民权概念，人们的认同对象主要也针对地方，而非代表全国的政府）。其中，臣属型与地域型其实是“形异而质同”，也就是人们对领导阶层都普遍存在服从的倾向，只不过原因不同罢了，至于少数具备参与型文化特征的国家，当然是那些所谓的西方民主国家了。从这个角度来看，就像有些日本人喜欢吃纳豆，但总还是有另一些人觉得它黏巴巴的样子挺恶心一样，如果我们站在中立的立场，也只能说制度选择也是基于长期习惯而产生的“各有所好”的结果。
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影响人们进行制度选择的第二个变量，来自某种天然环境的限制。以所谓集权与分权的区分为例，前者代表着将更多的政治权力集中在中央政府手中，目的是为了贯彻整个国家的共同利益，让中央更有效率且平均地分配社会资源，同时通过对经济政策的宏观调控来刺激持续的成长，相对地，后者则强调公民对于所属地方社会群体的参与度，一方面可以让人民更接近政府以获得政策上的响应，另一方面，通过权力的分化也可以降低政府腐化的可能性；借由前面所提的两种权力分配选项，于是又产生了“单一制”与“联邦制”的不同制度设计。
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表面上看起来，无论是选择中央集权的单一制或地方分权的联邦制，其关键好像是对权力问题抱持着的不同态度，但“地理规模”的因素实际上占有相当大的影响力。一个显然并非巧合的普遍现象是，愈是广土众民的国家，采取分权式联邦制的机会也就愈大。主要原因在于，一个国家涵盖的地理范围愈大（例如美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、巴西与印度等），理论上其国内的文化与族群异质性也相对愈高，如果没有因地制宜地加以处理，而是希望一条鞭式地执行共同政策的话，必然会引发不同群体的反弹，进而削弱政府统治的合法性基础；因此，实施地方分权的联邦制是可以想象的结果。反过来说，如果国家的规模并不那么大的话，实行联邦制则马上会产生“迭屋架床”且行政效率不彰的弊病。
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特定的历史发展背景也影响了许多国家的制度选择过程。如果我们再拿前面的集权与分权选择当例子的话，一般来说，当国家面临某种“内忧外患”（尤其是爆发政治革命后，例如1789年后的法国与1912年后的中国），而有必要集中权力来因应客观环境挑战时，会倾向于采取集权途径；反之，在正常稳定的发展状态下，通过分权设计来捍卫人民权利是另一种合理的选择方向。
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值得注意的是，特别是那些在1950年代后纷纷取得独立地位的第三世界国家，它们最初的制度选择过程显然跟殖民时期的经验撇不开关系。舒加特（Matthew Shugart）和凯瑞（John Carey）便指出，在新兴国家当中，选择内阁制者大多是以前英国的殖民地（例如东非与南亚国家），前法国殖民地或在战后独立过程中受到美国影响的国家（例如越南与韩国等），则多半会倾向于选择总统制设计。而且，我们在第三世界中可以发现另一个奇怪的现实，也就是即便这些国家大多数根本不具备实施民主的条件（亦即最起码的政治、社会与经济稳定情势），但它们仍“勇敢地”进行了民主政治的尝试；可以这么说，所以出现这种现象主要是由于它们不见得能自主地进行制度选择，未必代表着它们对民主有多么热爱。
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以香港为例（尽管这不是个好例子，因为它并非国家），英国自1842年取得香港岛主权后，直到一个半世纪后的1991年才开始推动其民主进程，但此时距离它被迫放弃香港主权只剩下六年；何以英国一百多年来从来不觉得香港需要民主政治，但此时却觉得香港非民主不可，甚至在离开香港后还不断关注着中国对香港民主的所谓“打压”呢？对此，如果我们单从香港发展本身来看的话，一定会茫茫然如堕五里雾中，不知其所以然；在我看来，只有从国际政治格局切入才能找到答案。无论如何，香港基本上还算是具备高度民主化条件的地区，对那些缺乏必要条件的第三世界国家而言，这种非自主性制度选择的结果当然是不问可知的。
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内阁制：迈向现代民主的渐进过程
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正如某些人（未必是多数人，但包括我在内）抱持着的一个想法：我们绝不接受民主是一种终极式的普世价值，但承认它确实是比过去主流的君主体制来得更有人性，且更能符合民众的生活需要。
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一个不争的事实是，尽管世界上“比较民主”的国家只占少数，但绝大多数国家都自主或不自主性地选择了各种民主制度作为其组织政府的根据。值得注意的是，英国学者赫尔德强调的“自主性原则”被认为是民主政治的基础，事实上，即便是非民主性政体，只要违背了自主性概念，也肯定会带来进一步调整的必要；从第三世界国家频繁的修宪活动中可以看出，所有国家其实都在不断寻找相对适合自己的制度设计。
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话虽如此，正如克里克所言，“民主”可能是公共事务世界中最容易被人们混淆的一个词。即使在广义的民主政治架构中，总统制与内阁制到底哪一种“比较好”，也曾引起学者们非常激烈的争辩。尽管多数研究似乎倾向于支持内阁制是比较好的选择，但根据有些学者对近三十年来的发展所作的归纳，似乎有许多内阁制国家正准备朝总统制转型，总统制国家朝内阁制转型的例子则相当罕见。
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本章将针对这个问题进行讨论。
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首先，我们将焦点放在内阁制上。之所以先讨论内阁制，不仅是由于其起源比总统制早一些，也因为它是目前选择最多的一种倾向于民主的制度。想了解内阁制的发展，不能不从内阁制的源头英国说起。尽管真正的历史内涵经常是蒙昧不清的，但正如我们在前文提到现代民主政治起源时所说的：长期彼此混战加上持续的对外扩张，不仅为欧洲各国带来沉重的财政压力，更重要的是，由于人民所受压迫逐渐超越其忍耐力的极限，以至终于爆发出一股要求更多权利保障的诉求。许介麟便指出：“一般地说，在13世纪末叶，英国的民族国家形成在政治上是以议会制为基础，然而英国议会制的成立，又可说是苏格兰战争所造成的。”
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换言之，为了筹措足够的军费，英格兰国王爱德华一世被迫在1295年邀请各级贵族与教士与会，并从各行政单位召集骑士与市民代表，共同组成所谓“三重身份的模范议会”（法国后来的三级议会也是如此）；其中最重要的发展，莫过于原本只是单纯的被统治者的“庶民”取得初步参政权利。其后，由于战事不断蔓延下去，逼得英王不得不频繁召开类似会议，人民的权利也就这么一点一滴、积沙成塔地累积起来。而且，为了对付难以控制的贵族阶级，英王在1322年让骑士与市民代表从三级议会架构当中抽离出来组成平民院，以便与贵族院相抗衡，于是形成了今日两院制的基础。
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其后，伴随英法百年战争（1337—1453年）的爆发，以及随后登场的玫瑰战争（1455—1485年），长达将近两百年几乎无法休止的持续对外征伐与内部混战，终于进一步改变了英国的政治制度结构。首先是兵源的短缺使平民逐渐取代贵族而成为军队的主力，其次是为了确保人力资源的有效运用，更缜密的户口与劳动规范制度也逐一登场；再者，由于此时国王对人民的需索背离传统，而且影响到人民的正常作息，于是农民起义不断爆发，其结果一方面导致封建体制的濒临瓦解，但更重要的是，原本处在封建下层的平民，由于国王与贵族间的斗争而提高了其利用价值与议价能力，最后逼得英国国王在1414年终于做出让步，除非经过平民院同意，否则王室不得附加或取消由平民院通过的法律。
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在后续发展过程中，首先是由于光荣革命而在1689年通过所谓“权利法案”，通过肯定国会的征税同意权而确立其立法的最高性质，同时也将英国转变成一个有限的君主国家，其次，借由1721年华波尔首相的任命案，英国国王失去了过去可自由指定阁揆的权力，而是必须根据国会的多数意见被动地决定，最后，1911年通过的“国会法”进一步将贵族院权力缩小到最低程度，于是，一个真正的民主内阁制时代终于来临了。
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