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官僚体制的政治 第二十三章 多种多样节省劳力的工具
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在某些情况下，不把长期利润最大化作为目标的组织，有可能采用一些与核算体制相似的体制实现评估下属绩效的目的。但这类假核算技术在实现这一目的时绝不可能像传统意义上的核算技术那么有效率。传统核算技术独自就能测算人们所做全部不同事情的相对效率；而且，这种技术既可以顾及初始条件，又可以顾及最终结果，从而可以对个人或组织的绩效作出相当精确的判断。而我们将在这里讨论的假核算方法，必须与监管的非核算方法一起使用，才能共同解决做不同事情人员的绩效比较问题。
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我们可以把布劳在《官僚体制动力学》一书中考察的体制，作为一个数量技术的例证。布劳研究了一个职业介绍所。这个职业介绍所使用一种统计方法来确定某些员工的效率。布劳对这种方法的工作原理进行了如下描述：
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直到1948年年初，或者说，在就业机会还相对充裕时，为每位接待员记录下来的唯一活动是每月接待客户的次数。然而，当劳动力市场紧缩时，这种单一标准对于接待工作就产生了不利影响。为了取得良好评级，接待人员力图使接待次数最大化，并因此花费较少的时间为客户寻找空缺的就业岗位，然而在就业机会稀缺时期，本来是需要在这方面花费更多时间的。这种初步的统计记录妨碍了该机构为客户找工作的目标。
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1948年3月，职业介绍所的接待部来了一位新领导。她上任之后两个月，就用以下8项指标为每位接待员制定了新的绩效要求：
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（1）接待：接待就业申请人员的次数
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（2）推荐：介绍客户去申请某个工作的数量
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（3）安置：这些经推荐申请就业的客户实际的就业数量
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（4）（2）／（1）：做了推荐的接待比例
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（5）（3）／（2）：经推荐得到就业的安置比例
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（6）（3）／（1）：得到安置的接待比例
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（7）通知：向失业保险机构递交的所谓客户不良行为的报告数量
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（8）申请表：为就业申请人填写申请表的数量
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尽管空缺就业岗位的数量不由接待部控制，但是这些空缺被填补的比例为接待部工作的效力提供了一个指标。在采用了这些记录要求之后，通过这个职业介绍所推荐得以就业的人员比例立刻从55％上升到了67％。
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通过引导接待员集中精力关注被检测的因素，因为检测结果会影响接待员的评级，统计报告影响了该机构的工作。由于百分比数字包括在接待员的记录中，一位接待员不仅必须安置许多客户，还必须细心地为每个就业岗位选择一位合格的客户，否则，他的“经推荐得到就业的安置比例”就会较低。这样就限制了迅速而不加区分地把客户打发走以期被雇用人数多而比例小的倾向，这种倾向给雇主和工人两方面提供的都是无效率的服务。另一方面，接待员的评级不会因过分谨慎和只推荐完全合格的客户而有所改进，因为那样的话，他的“做了推荐的接待比例”就会较低。
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接待员对于采用新的绩效记录指标的反应，有如体力工人对生产定额般痛恨。对于这些白领工人来说，这种痛恨因“就像在工厂中从事生产一样”具有隐含的负面形象这一事实而强化。接待员常常抗议说，这种“统计”测定的只是“数量”，不是“质量”，但是这种报怨没有什么道理。新的绩效记录指标测定的不仅是已完成工作的数量（接待的次数），而且包括某些目标是否达到（安置数量），以及这是否按规定方法做到的（比例指标）。这些记录试图包括上级认为重要的所有因素，而且上级对某个因素的遗漏也会影响到实际操作。因此，由于咨询接待不包括在接待部的报告中，接待员极少要求去做咨询接待，因为这些耗费时间的接待只会妨碍在记录上创造良好表现。〔37〕
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上述引自布劳的摘录可以被看作是对假核算体制的经典描述，这种假核算制既考虑得很周全，又管理得很明智，而且适用的情况几乎就是利用这种方法的理想状态。由于处于这种情况的好处十分明显，我要把这里的讨论限制在指出以下两点之内：首先，即使是在这种多少理想的状态下，使用这种方法也是有限制条件的；其次，我要尽力表明，为什么这种体制在应用于一般行政管理问题时，极少能像在这里一样应用得如此有效。〔38〕
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这类假核算体制的主要限制条件有两类：（1）假核算制不可能适用于整个组织；（2）假核算制在测定是否遵守了规定的标准时是不准确的。首先，我们研究的这个职业介绍所有24位员工，其中只有15位是接待员。因此，假核算制只允许对这15人进行比较，没办法把该组织中的另外9人包括进来。然而，即使是在这15人中，假核算制也不能精确地测定他们的业绩。数字表示的量并不全面，希望接待员做的一些事情不可能包括在这些计算出来的统计变量中。这就意味着，监管者不得不被迫依靠绩效的其他方面，而不是统计结果所表明的那些方面。因此，尽管统计计算毫无疑问简化了监管者的任务，但是它们并没有做得像真实的描述那么好。
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而且，由于统计计算是定期进行的，也由于统计计算是得到承认的绩效测定方法，接待员中就会有一种强烈的倾向，尽力使他们自己经计算得出的总分数达到最高，而不是尽力履行全部职责，包括这种测定方法没有涵盖在内的职责。这样，利用该体制的做法本身就是一个扭曲因素，会将组织的某些努力引导到背离领导意愿的方面。在布劳研究的这个事例中，这种背离的一种表现形式是，侧重于所要履行的全部职责中的某些职责，因为这些职责是用指标来测定的，而其他不进行这种测定的职责则被忽视；另一种表现形式简直就是欺诈——其所作所为会防止他人尽责，同时又能减轻自己的任务。〔39〕
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从某种意义上说，使用假核算方法中的这两类问题是互补的。如果监管人员是高效的，他们就能抵消假核算方法的这两种效果。但是，这种抵消本身，也会损害假核算方法节省劳力的好处。结果很可能是，尽管假核算方法对一般管理状况有所改进，但在某种程度上，将会扭曲整个等级制的运行。即使是在运用假核算方法的理想环境中，例如在布劳研究的那个例子中，情况也会是这样。大多数实际的行政管理问题将不大可能如此轻易地用这种方法得到解决。
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为了说明这一点，我们来看一下那个使用了假核算方法的职业介绍所得到的好处。首先，使用这种方法有可能找到能相当准确地测定理想绩效的量化标准。在大多数情况下，很难期待在理想绩效与合理构造的量化标准之间能有这么高的近似程度。大多数官僚化的任务都不会像接待、推荐和安置就业那么好测定。第二个特别的好处寓于这样的事实中：占全部人员五分之三的人都在做着大致一样的工作。在更为常见的情况下，员工的职责各不相同，任何这类方法的适用性都会更加有限。
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监管工作中大数定律的适用性
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在绝大多数情况下，在直接使用假核算方法价值很小或根本没有价值时，没有计算设备帮助也必须进行结果的某种比较。监管者只是“看了看”各位下属的行动结果，就决定了谁该受奖，谁该受罚。对于领导，这个任务从来就不轻松，但是大数定律的某些元素可能会有帮助。尽管在独特的或具体的例子中，无法判断成功绩效的概率，但在某些情况下，通过一连串行动，领导就可以确定比较结果是有意义的。用这种方法，绩效的特例越多，能做出的判断就越准。当然，这一点是显而易见的；但是似乎值得指出的是，这个大数法则具有看似矛盾而可能正确的结果，即：在同一组织内，高层监管要比低层监管更容易，原因便是，在等级制中，监管层次越高，可用于评估的事件就越多。
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例如，看一下警察的行政管理问题。警察的职能之一是调查犯罪活动和拘捕犯罪分子。一个警察小部门的负责人，“小队长”，有个棘手的活儿，就是确定他的下属中谁该受奖，谁该受罚。下属的工作类型大相径庭，而这位小队长不能简单地根据结果做出判断，除非他愿意也能够在做出决定前花上很长时间。这样一位上级通常必须考虑到其下属采取行动的所有环境，而不能只依赖量化结果。
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派给分队长去比较判定几位小队长功绩的任务就容易些了。首先，一个小队处理的案件总量，肯定要比其小队中单个成员处理的案件多得多。这意味着，在短期内可以积累起统计上靠得住的案件数量。其次，尽管每个小队遇到的案件不会表现为同等难度，但这里的难度差别很可能要小于同一小队中不同警察处理的案件的难度差别。显而易见，尽管小队长在监管工作中几乎用不上根据结果进行判断的方法，但他的上级在对各小队长进行评价时，这种方法却可以派上大用场。在这方面，随着某人在行政管理金字塔中的向上升迁，监管工作会逐步变得越来越容易。到了最高层，在某些情况下，甚至完全依赖某种量化标准，某种假核算的方法，也是相当可能的。
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