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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671993]
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为什么通过银行体系实施收入再分配？
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超级银行和激进团体联盟的力量增强源于深层次的社会变化和美国相当独特的政治制度。“二战”后的几十年中，美国的城市化水平不断提高，到20世纪70年代中期，收入分配和财富不平等程度进一步恶化。大量低收入群体集中居住在城市，因为在城市，这类群体更容易形成组织，并对政府进行抗议，而且抗议能够迅速转变成大规模的暴力活动。在20世纪60年代的暴乱中，美国的精英们即看到这一威胁正不断增加，随着不平等现象在随后几十年继续加剧，政策制定者开始依靠引导银行向城市选区中的低收入者提供贷款来应对不平等问题。
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在西欧以及其他国家也出现了类似情形，但美国通过银行业和政府支持企业来化解收入分配不平等的做法独树一帜。在一些西欧国家，政府通过进一步扩大已有的昂贵的福利计划来应对城市化和不平等现象。但欧洲的这种解决方案在美国并不容易适用。第一，美国宪法规定的各项制度阻碍了这一做法。总统非直选，这意味着在选战中以农业为主的各州同样不可忽视，而这些地区不赞成城市群体在再分配中获得更多利益。第二，在立法机关两院制的设置下，再加上参议院需以多数议员的同意来强制终止辩论并交付表决的立法规则，再分配的财政立法必须获得压倒性多数的支持。第三，参众议员选举的“赢者通吃”制度有利于中间候选人和党派，这不同于很多欧洲国家鼓励党派和候选人持鲜明立场的议会制度。14此外，历史环境赋予美国维护世界秩序的职责，这使其军费开支占税收收入的比重超过其他任何西方发达国家。15
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因此美国不能像其他国家一样完全通过财政体系满足收入再分配的要求。政客们在寻求财政支出以外的方法来实施收入再分配时，逐渐把银行监管作为政策工具。华盛顿的政治共识是将银行业监管作为调节收入再分配的方式，这一方式更容易实施，因为最终为这一决策埋单的选民们更不易察觉这一点。《社区再投资法》的要求和政府支持企业的信贷分配不属于财政预算，因此它们通常不会作为税收转移安排而被广泛报道，人们一般也不会这么理解。因此代表各农业州利益的政客们可以放心地同意这些政治交易，以换取其他政治利益（所谓的“投桃报李”），但又不用担心在其选区产生糟糕的后果。
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这种对城市低收入者的政治照顾，用拉古拉迈·拉詹的话来说就是“让他们吃贷款”。16比尔·克林顿总统（任期为1993—2001年）成功地实施了这种美国独有的通过银行业监管来实现收入再分配的做法，他自豪地将这一做法归入为美国弱势群体创造机会的克林顿“第三条道路”的组成部分。这是解决不平等和城市贫困问题的最佳权宜之计，因此得到了两党许多政客的支持。17
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671994]
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超级银行的兴起
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激进团体和超级银行联盟的形成得益于银行合并浪潮的催化剂作用。银行合并浪潮始于20世纪80年代各州法律的规定，并随着1994年通过《里格尔—尼尔法》进一步加速。20世纪90年代和21世纪初，银行业快速整合，超级银行逐渐形成。
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有多重因素推动超级银行的形成。一个明显优势就是组织效率的提高。在全国范围内有众多分支行的银行可以将风险分散到各个地区。随着资产基数扩大，银行可以分摊信息技术和人力资源方面的高投入，从而获得规模效益。银行规模扩大也能产生范围经济效应：银行能够提供种类更加丰富的产品和服务，从而扩大收入来源。超级银行还能带来一个额外优势，即获得潜在的市场支配力。虽然规模增加不一定带来获得垄断租金的能力，但至少带来了这一可能性。
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规模扩大带来的最后一个潜在好处是超级银行享受“大而不倒”的隐性补贴。接受这种隐性补贴的预期在20世纪80年代不断增强。1984年政府对濒临破产的一家银行实行紧急救助，使这一预期更加明显。以今天的标准看，当时的伊利诺伊大陆银行仅是一家中等规模银行。这家银行的问题通过能源贷款和银行间的关联性蔓延到其他银行，但实际上它只开设了为数不多的分支机构，且皆位于芝加哥。由于担心伊利诺伊大陆银行倒闭会蔓延到整个金融体系，美联储主席保罗·沃尔克支持对该银行施以紧急救助。随着银行规模在20世纪80年代后进一步扩大、涉足的领域更加广泛，这种对风险的系统性蔓延的担心也随之增加。因此到20世纪90年代，银行家们有更多的理由相信，大型银行会得到政府救助，不会破产。
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因此，由纳税人为大型银行提供“大而不倒”的隐性补贴愈加巨大。这种补贴不仅仅存于想象和预期中。20世纪90年代，穆迪和其他债务评级机构对美国大银行的评级明显反映了政府对银行的保护。银行获得两个评级：一个单独的评级来度量其财务状况，不考虑政府补贴；另一个是全面评级，反映了政府保护预期带来的额外收益。18
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671995]
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通往地狱之路由善意铺就
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银行合并除了得到法律允许之外还有关键的一步：尽管大银行现在可以收购小银行或与其他银行合并，但这些并购必须获得银行监管部门的同意。作为银行控股公司的监管者，美联储理事会的决定权最为关键，而其他银行监管部门和司法部门也可以对银行合并案提出反对。这些监管者十分容易受到政治压力的影响，其中以美联储所受的影响为最，原因在于国会对这些监管部门的行为和预算进行评估。此外，国会还有权修订《联邦储备法》，而且一些国会议员经常威胁要这样做。简而言之，一个组织良好的团体如果有意愿，就完全有政治抓手来阻止一场并购。
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有很多适用的标准可以阻碍银行合并案。第一，发起收购的银行必须具有强大的财务实力；第二，合并后的银行不能有过度的市场支配力。实际上这一标准的约束力有限，因为美联储仅通过考察合并后银行在存款市场上的占有率来判断，而非在信贷市场上的定价能力。例如，1999年舰队金融公司（Fleet Financial）和波士顿银行（BankBoston）的合并就是一个具有说服力的例子：新英格兰地区仅存的两家规模较大银行的合并产生了一家超级银行，新成立的银行有能力决定该地区商业贷款的定价。中等规模企业首当其冲：一方面规模过大，无法从地方性小型银行贷款，另一方面规模又不够大，尚不具备在国际市场融资的能力。中等规模企业并不是此次合并唯一的反对者，波士顿市长和马萨诸塞州检察长也表示反对。但这些反对意见最终被淹没，美联储批准了此次合并，两家银行合并前后，企业贷款利差整整上升了1个百分点。19
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图7.1 1977—2007年《社区再投资法》贷款承诺累计金额
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资料来源：National Community Reinvestment Coalition(2007b)，第8页
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批准合并的第三个标准是“好公民”标准，与市场支配力的考量不同，这是一个严格的约束性条件。1977年，为回应对银行歧视城市低收入者的批评，国会通过《社区再投资法》。在《社区再投资法》通过后的前几年，并没有产生明显的影响，如图7.1所示，从1977年到1992年，银行仅宣布了430亿美元的《社区再投资法》贷款承诺，并且其中大部分发生在1989年之后。到1995年，银行并购潮深化，对《社区再投资法》的修订意味着不遵守该法要求的银行将面临不利后果。20克林顿总统在1999年7月的一次演讲中自豪地表示：“（《社区再投资法》）在我出任总统前几近废止，而我就任总统后这六年半银行做出的《社区再投资法》贷款承诺占到该法实施22年以来的95%以上。”21
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克林顿将《社区再投资法》贷款纳入其“第三条道路”的主张中，即在不损害其他个人和企业利益的情况下提升美国弱势群体的经济福利。22这一公共政策立场既非自由放任方式，又非传统的税收转移方式。克林顿“第三条道路”的政策含义是，政府可以为公众提供免费午餐。虽然明智的政策选择确实能使每个人获益，但《社区再投资法》贷款承诺并不是免费的午餐。虽然《社区再投资法》贷款监管要求给银行带来的负担没有直接反映在政府预算或银行支出中，但的确让银行付出了合规成本：若非《社区再投资法》的要求，银行原本并不会发放这些贷款。正如联邦住房贷款银行前董事劳伦斯·怀特曾指出：“要么《社区再投资法》的要求是多余的，即对银行业而言，为本地社区提供金融服务本来就有利可图；要么这需要交叉补贴，即以其他银行服务产生的超额利润来补贴为社区提供服务带来的损失。”23简言之，作为“第三条道路”的政策之一，银行业的《社区再投资法》贷款承诺使人们误以为其中隐形的税收和转移支付并不存在。
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为什么银行会如此重视它们的《社区再投资法》评级呢？根据银行满足其所在社区的金融需求情况，银行将获得一个《社区再投资法》评级，即优秀、满意、尚需改进和完全未遵循四级。低《社区再投资法》评级的主要惩罚是阻碍银行合并。因此，若银行没有兼并或收购意向，就不需要太在意《社区再投资法》评级。24但对于有发展雄心的银行而言，它需要好的评级。
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这一现实状况意味着，实施并购发展战略的银行面临一个战略选择：它要么发起《社区再投资法》贷款项目，要么与激进团体联合开展《社区再投资法》项目。前一选择的优势是银行对《社区再投资法》贷款的分配有决定权。而后一选择的好处在于，通过放弃对《社区再投资法》贷款组合的实际控制权，银行可以在收购与兼并过程中更有效地获得激进团体的支持。也就是说，伙伴关系使激进团体的行为动机与银行趋同，使激进团体能代表合并银行为后者的好公民承诺作证。
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对激进团体而言，与银行建立正式伙伴关系的选择显然优于银行独立运行《社区再投资法》项目。伙伴关系使激进团体能对银行《社区再投资法》贷款组合的分配拥有控制权；同时还能获得银行支付的佣金收入和慈善基金。由银行自行管理《社区再投资法》业务，既不会带来这些收益，也会被激进团体视为操之过急地“致力于消除社区团体对未来银行扩张的反对之声”。25例如从舰队金融公司和波士顿银行的合并案中，我们至少可以看出，银行独立运行的《社区再投资法》项目是反对银行合并的态度出现的主要原因。美联储关于该合并的听证会实录显示，马萨诸塞州的一个激进团体联盟表示强烈反对，因为舰队金融公司和波士顿银行承诺了146亿美元《社区再投资法》贷款，但并不延续舰队金融公司与社区组织推动改革协会在《社区再投资法》业务上的合作关系。由于已预测到会有这种反对，舰队金融公司和波士顿银行为其他州的激进团体支付旅行费用，请他们为银行作证。26
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因此，很多银行为了自身利益，在美联储听证前就会与激进团体建立明确的伙伴关系，而放弃自己独立运行社区组织推动改革协会项目。27《社区再投资法》的一些批评者将这种交易形容为“合法的勒索”。28抛开这些批评不谈，银行和激进团体达成的协议是这种形势下的必然结果。银行有十足的动机进行合并，因为这可以实现管理上的规模经济、分散风险、获得市场支配力，而且当规模足够大时，还可能获得“大而不倒”的政府保护。激进团体有十足的动机威胁银行，声称将在美联储的听证会上指证参与合并的银行不是好公民，从而逼银行让步：这些团体因为争取到的《社区再投资法》项目而获得巨大发展，其成员更容易获得银行贷款。正是由于《社区再投资法》的存在，使银行和激进团体双方都有动机推动银行合并的顺利实现，因为如果合并受阻的话，银行将失去增加收益的机会，而激进团体将失去为其成员牟利、增加可支配资源的机会。决心促成这些交易的政客们没理由阻碍银行并购。正如克林顿总统在1999年的一次演讲中骄傲地宣称，1999年的银行改革立法“建立了这样一种原则：银行业力量扩大的同时，我们也在扩大《社区再投资法》的影响范围”。29
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合并银行与激进团体达成的这种协议没有任何隐秘之处。实际上，由各激进团体组成的伞状组织联盟，全国社区再投资联盟（NCRC）印发了一本101页的指导手册，教导各团体如何在银行合并进程中与银行进行谈判。全国社区再投资联盟手册毫不避讳地鼓励激进团体在银行合并进程中发挥其影响：“当一家银行希望与另一家银行合并或开设新的分支机构时，它必须征得美联储和（或）其他主要监管机构的同意。如果该银行获得了较差的《社区再投资法》评级，审查该行申请的联邦机构有权推迟、拒绝或有条件地批准其申请。”30指导手册接着指出：
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