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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第二节 新市制的行政面像
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一、制度失范
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新建立起来的首都市制虽看起来形式完善，但实际运作中却存在明显缺陷。首先，缺乏对行政权能进行有效监督的制衡机关。在欧美各国，市政府与议会的关系虽有不同，但总体上民选产生的议会始终是制衡政府的一项利器。政府欲施行市政，必先得到议会批准。然而，这种情况在南京却不存在。国民政府虽然在《市组织法》中规定市须成立参议会，但前提是必须得区长民选后才能成立。但实际上首都从未实行过区长民选，因此市参议会的成立也被推迟到了不确定的未来。而即使参议会成立，从《市组织法》所规定的权限来看，作用亦极为有限。最初国民政府在《市组织法》中规定，市参议会拥有对市行政的审议、建议、要求复决及罢免市长等职权。但随一党统治的加强，国民政府对《市组织法》进行修改，取消了参议会对市政府的监督权，特别是取消了罢免市长的权力，使参议会徒具审议和咨询作用。因此参议会既不能充分代表民意，提出的建议也无法实施，充其量不过是起辅助作用的咨询机关，监督意味微乎其微。当时市政专家董修甲曾一针见血地批评说：“是以市参议会，虽为民选之机关，代表市民者，但其职责太微，实难尽代表市民之责。”，“充其量只不过是用来装点门面的，有何裨益？”(5)。由此观之，该旨在粉饰独裁专制之参议会，即便成立，也无法对市政当局构成有效制衡。
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作为市参议会的替代品，当局在政府中设立了市参事会。但事实上参事会亦完全听命于市长，使该机构的设置完全背离了其初衷。更让人哭笑不得的是，政府为粉饰民主，还对外宣称如社会对政府持异议可以向市政府门口和繁华路口的“纳言箱”投书。但“纳言箱”不仅体积狭小，还被政府规定谏言者要署上姓名和地址，以免无事生非，意图进行限制(6)。因此该虚有其表的“监督”也无甚实际意义。
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政府频繁更迭是另一种制度失范的表现。仅市名一项，南京就前后变化3次，先是1927年6月的“南京特别市”，再到1929年的“首都特别市”，1930年又更名为“首都市”，后来又改回“南京特别市”。城市分区亦极不固定。最初市政府计划把全市分为行政区、学校区、商业区、住宅区、市园区、农林区、工业区以及预备扩充区8个区。后因推行自治需要，改变原来方案，1929年12月调整为12个自治区，1931年又变更为21个自治区，但1933年3月又重划为8个区，而到1934年9月，又由于江苏省交割市区，京市增加孝陵卫、燕子矶和上新河三区，城市分区再由8个变为11个。
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与之相较，政府各局处的变更更有过之而无不及，“忽而设局，忽而设科，忽而根本裁撤”(7)。市政府最初由财政、土地、教育、公安、卫生、工务各局、总务科、参事会组成，是为“6局1科1室制”。1928年总务科改为秘书处，土地局归并到财政局设土地课，卫生局归公安局设卫生课。后来因发展需要，1928年1月增设社会调查处，4月复设土地局，于是市政府机关又变成“6局2处1室制”，这是市政府组织规模最大的时期。1929年，国民政府又以首都治安为由，将南京市公安局更名为首都警察厅，划内政部直辖，改社会调查处为社会局，市政机构又变回“6局1处1室制”。1932年4月适逢“一·二八”事变，南京市金融枯竭、市库拮据。为减少行政费、增加事业费，市长石瑛将教育局归并于社会局、土地局归并于财政局，裁撤卫生局，由市府直接掌理卫生行政事宜，卫生事业归卫生事务所办理。同时，设立自治事务所，于是又变成“3局1处2所1室制”，这也是市政府规模最小的时期。1935年4月，马超俊被任命为市长，同年7月恢复土地局（次年6月1日改称地政局），形成“4局2处1所1制”。至此市政府的组织才终于稳定下来。
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南京市政府内部结构的转变不仅意味着当局组织结构的频繁变化，也表现为具体的人事变更。以南京市土地局为例，伴随土地局的裁撤，局长一职在1927—1931四年间先后七次易人。一开始在刘纪文时代，刘市长兼任局长。到了同年10月何民魂任内，由于经费关系，土地局遭裁撤。次年4月，又由于要筹办土地清丈登记，复设土地局，调原任财政局长沈劢为局长。同年7月，刘纪文复任，土地局长遂由沈劢变为杨宗炯。1930年魏道明接任市长后，又改由唐伯文任土地局长，不久唐局长辞职，转由常鸿钧继任。后来常鸿钧去职后，初由麦謇暂代，后又由余顺乾继任，到了1931年冬，魏道明卸任后，余顺乾亦去职。如此政府官员的频繁更替，势必影响到政府行政。1933年中央政治学校教授刘铀青曾痛斥这种由政府制度失范所造成的市政停顿：
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南京市土地局之沿革，为一极惨淡之历史，在短短数年之中，屡设屡裁，曾数易局长，虽云与经费有关，然当局之轻视地政，举棋不定，毫无一贯之计划，则亦于此可见，结果所致，地籍测量屡举屡废，全市登记迄未施行，助长土地之纠纷，延缓地价税之征收以及民生主义的土地政策之实施……而积极的土地准备工作几陷于停顿之境，坐使首善之区，在土地整理上，不仅不能为各省市之模范，且不反不如区区一省会矣，故而良可慨也。(8)
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二、权力受缚
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通常而言，市政府是一个城市的行政当局，理应负责全市管理。但南京与一般城市不同。南京，居天子脚下，为党国统治之中枢，国民政府往往通过行政指令对市政府之行政进行限制。如《特别市暂行条例》、《市组织法》规定市政府行政权包括：市财政、市公共安全、市土地分配使用及取缔、市河道及船政管理、市公产管理及处分、市内公私建筑、市户口调查、市工商管理改良取缔、市教育及公益事业、市医院卫生等(9)。但国民政府动辄以“所办之事惠及全国”、“必须整齐划一、全国一致”、“需要大量人力、财力或高度技术、特殊人才等”为由，命令市行政不得与中央法令抵触，限制其权力行使。故中央与地方的权力划分，实际无法执行，国民政府往往逾越权力界限，触犯南京市权，其中最明显者为国民政府独断首都之城市规划权（详见第二章第三节）、对市税收入的不合理划分（详见第五章第一节）和垄断市内警察权。以下即以市政府公安行政权的被剥夺为例，予以说明。
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警察是近代城市中出现的新兴行业，职能包括整顿警政、巩固后方、防遏共产党和反动团体、清查户口、培养人才、组织教育委员会、注意消防、整齐揭帖标语广告、管理市内乞丐娼妓、严禁赌博、取缔娼妓及占卜星相、筹备警察合作社、增添警探、拟具警政计划、添购枪械、添设训练处等。(10)故从上观之，警察有保障公众安全、维持社会秩序的功能，是城市公共治安的维护者，有城市管理之责。公安行政权一向是一个完整市权所不可缺少的重要组成部分。
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但就南京市的公安行政权言，事实却并非如此。首都市内的公安行政权原本归市有。1927年市政府创设时，即有公安局设置。但由于当时社会尚未安定，特别是1928年孙传芳的龙潭反攻，市内局势动荡不定，国民政府遂特令市公安局将首都公安行政权转交内政部。次年3月国民政府进而将市公安局直接并入内政部，更名“首都警察厅”。故由此市内治安、户籍、人口等重要权力脱离市有。对此市府表示“不可理解”、“无法接受”。3月11日，也就是该公安行政权收归国民政府后不久，刘纪文在一次题为《公安局的改隶问题》的公开讲演中，即指出6点原因认为京市有办理公安行政之必要：
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1．既然内政部有权可以直接指挥，就没有必要改为隶属；2．依据孙中山组织的广州市制，和特别市组织法，都规定市政府下有公安局；3．《建国大纲》第17条规定的中央与地方权限中明确说明，公安属于地方行政范围，自应由市府管理；4．南京作为首都，拱卫中央，当然应有对公安的权责，如果市政府没有公安局，则办理市政，障碍丛生；5．若改隶属，表面上是市政府减少一个局，但实际上，会阻碍全市建设；6．全世界的城市，大多公安局属于市政府的办事范围。(11)
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基于上述理由，市府称南京市必须掌握公安行政权。1929年刘纪文在总理纪念周的一次讲演中批评公安局改隶内政部既不应该也无必要，“中央不宜监管地方的事，尤之地方不能办理中央的事，必须按照事的性质，分别属于地方，或属于中央方为正当，警察一项，本为维持地方治安整理地方事务之一种中央工具，自以属于地方政府管辖为宜。”(12)更何况，市政府在贯彻落实“首建会”所下达之建设任务时，也亟需市内警察的协助配合，“凡行政上之一切强制执行，鲜有不借助警察而能达目的者。”(13)如首都户口进行调查和人事登记工作，虽依照《市组织法》第14条规定以上两项归市社会局办理，但实际上市内户口调查及人事登记却按警察局各警察区段安排，属于公安局下辖的保甲组织的职权范围。市府所欲从事之公共娱乐场所管理，在《市组织法》上也被划为公安局的权限范围。(14)如果不掌握公安行政权，上述两项将根本无从着手。在这种情况下，南京市政府向国民政府声索，要求将该权下放市有。为了给自己的主张更有说服力，市长刘纪文强调首都建设进度不畅的原因就是公安行政权的脱离，声称“市公安局改隶属于内政部后，不受市府指挥，无法协助办理市政而带来挚肘”。(15)
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对于市政府的要求，国民政府高层持同情和理解态度，认为市政府确有设置公安局的必要。但表决时，多数人竟又主张维持原案，仅同意市政府在市政范围内享有对市内警察的一定指挥权。但究竟何为“一定指挥权”却未予说明。因此，该“指挥权”只不过一句空话而已。直至抗战爆发南京沦陷，市内公安行政权仍牢牢操诸于中央手中。但对南京市政府而言，公安行政权的缺失不能不说是其建设十年的一大缺憾。加之中央对南京首都设计之涉足、中央强行将京市最丰腴的财税划归已有，以及江苏省、江宁县非法窃取京市利权与市政府分庭抗礼，南京市政府手中所掌握的行政权显然捉襟见肘，且似有豆剖瓜分之虞，这种状况不但不利于城市管理，对城市建设亦颇多窒碍。刘纪文在1930年的一次公开场合中即直言权限不明、无法行使公安行政权、财政的支绌、没有土地征收权和市民的不合作视作是阻碍首都建设的最大阻力。(16)1935年4月15日市长马超俊在一次社会演讲中公开表示：
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譬如警察行政，欧美各国都市均由市政府直接统辖，警察不但在维持市内治安，而且在行政上也能助力不少。尤其是在人民智识公德程度落后的中国。如果市政府没有警察权，则行政上感觉到有许多困难。其他例如，催收房捐、维持公共卫生等。而且欧美各国，公用事业都归市政府管辖，而南京则电话局归交通部，电力厂归建设委员会，这些事关全市人民福利的公用事业的管辖权如此复杂，使得市政府的行政效率难以提高，使得权限不专，责任不一。(17)
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1936年8月，马超俊自青岛访问归来，在与青岛比较后，更坚信了南京市政的落后是由于京市权力太小。但遗憾的是，直至抗战爆发南京市权问题仍悬而未决。数月后，马超俊在《南京与青岛市政情形的比较与感想》一文中，向市民大诉衷肠，抱怨“市政府不能对市政负全责”，并将问题的根源直指国民政府，隐晦地指责中央说：
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我们要有迅速的进展，固然先要解决财政问题，但兄弟此次视察青岛市以后，更感觉市政组织未臻完善，也是一个最大的缺点。因为组织未完善，致使权力不能统一，阻碍一切事业的迅速进行，比如竺桥小学，系蒋委员长捐资兴筑，这还是十八年的事，终以征收土地费时，至去年才告完成，其中有一块土地虽仅有方丈，以地主多方留难，致使建筑计划不能即时进行，所以要受着这种由难，因为市政府没有权力不能直接执行，换句话说，就是警察权不属于市政府，市政府要靠警察助理之事，颇费时间，这不过是个例罢了，其他方面诸如此类的事情，不一而足，而一般未明其中情形的，遇事总以为市政府当局办理不善，其实半亦由于南京市政组织之特殊所致，若市用电话电灯不必说外国是怎样，就是国内各大城市都是属于市政府公用事业范围以内，而南京呢？电话是归交通部办的，电灯是归建设委员会办的，这两个事业，在市政府方面感到和警察权力有同样性质的困难地方，是很多很多，反现青岛市则不然，一切公用事业警察权都归诸市政府，所以它无论作什么事，因权力统一，得有迅速的进展，实在这并不是偶然的事。(18)
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一年后的1937年6月即抗战爆发前一月，这位战前南京的最后一任市长，在总结市政府成立十年来的行政经验时，亦将京市建设不力再度归结为“本市处于首都最小机关之地位，故一切庶政，推行不易。”稍后又意犹未尽的抱怨说：市府推进的一切指令，竟被“少数人”所轻视“以为地方机关之政令可不必受其限制。”故首都市内如此复杂的统辖权使得市政府虽欲图获得行政上的最高效率，却由于权限不专、责任不一，而不能收指臂之效。(19)
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三、人事任免
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在城市由传统向现代的转型过程中，政府的建设理念和执政举措，对塑造一座现代化城市的面貌起到了至关重要的作用。而作为城市的最高首长，一个市长的行事能力和现代意识又对政府在执掌城市发展的方向盘时作用尤其突出。按南京市政府组织法规定，市长拥有秘书处处长、参事室参事和各局局长等职位的提名权，这样看来随市长上岗的绝对人数虽不算多，但都是市政府最重要的行政岗位。而各局处所科长、科员、办事员亦由其直隶长官任命。由此观之，南京市政府的人事大权主要操诸于市长之手。而市长的任命，则完全听凭国民政府的指令。具体而言，国民政府在选择市长人选时，主要从以下两个方面着眼：第一，所选之人必须是一流的市政专家，专业素质足以胜任，无负党国重托。第二，人选的政治背景必须可靠，那些与党国要员保持良好私交的候选人尤其受党国高层青睐。但实际中这两个条件同时符合的情况并不多见。因此国家只能在专业技术资质和政治可靠性间进行取舍，结果自然是政治考量优于专业资质。因此南京市政府的高级职员多半由职业政客充任。例如，1927—1937年十年的六任八届市长中，除刘纪文外，何民魂和石瑛均为职业政客；魏道明、马超俊虽留学法国、日本，却长于党务，不谙城市经营之道；以首都警察厅身份代理南京市长的谷正伦则出身贵州军阀，为人蛮横粗鲁，对市政更是一窍不通。六人中又以刘纪文、魏道明、马超俊和谷正伦4人与蒋介石私交甚笃，出任市长均仰仗蒋介石的支持，何民魂靠桂系推举上台，石瑛则是以国民党中常委的身份出任执掌首都。(20)
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表10 南京市历任市长任职时间表（1927—1937年）
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市长姓名 任职时间 刘纪文 1927年5月25日至1927年11月23日 何民魂 1927年11月23日至1928年7月14日 刘纪文 1928年7月14日至1930年4月14日 魏道明 1930年4月14日至1932年1月6日 马超俊 1932年1月6日至1932年3月24日 石瑛 1932年3月24日至1935年3月27日 马超俊 1935年3月27日—1937年 资料来源：《国民政府与首都建设》，见秦孝仪主编：《革命文献》第91辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年6月，第189—194页。注：该表中未将1932年代替马超俊暂时担任南京市长的谷正伦统计在内，其任职时间为1932年1月6日至3月。
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市长选任既然视与党国领袖之个人关系而定，市长以下之各局处所长及科长秘书的任命，自然也以政治派系及其与直隶长官关系的远近亲疏为选拔标准，往往是非政友不引，非同乡朋友不用，当选的多是职业政客。以1928年政府工作人员构成为例，出身分别为：学界240人、商界25人、政界240人、党务25人、新闻12人、军界240人、警界250人、私垫2人、交通16人、司法6人、工程19人。如果我们对这些数字略作分析，就会发现市府工作的1075名公务员中，出身于党政军警人士就达555人，几乎占到总数的51.6％。(21)同时，随着市长的频繁更迭，抗战前十年的政府公务人员之任免亦常常出现政进人进、政息人退的状况。市长换人即通常意味着局长也要易人，政府官员的流动性极大，市行政体系极不稳定。“每当更调新市长时，常见市府所属的官吏，即有大批的更动，甚至造成‘清一色’式的吏治。有的官吏，在职多年，学问经验，均甚丰富，做事非常称职，但是因为不是当局一系的人，他所管事务，非常重要，或者因为是个肥缺，所以必须想法把他弄掉，填补自己的私人。”(22)这说明官方聘用公务员的主要标准仍是任人唯亲。
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例如，首任市长刘纪文上台时曾誓言要采用考试的方式来招募官员。但这种标准化、公开化、科学化的考选形式却从未予以严格执行。市府秘书处长钱汯、市参事薛庄麟和市府秘书处第2科特务股主任何小宋均为其亲信，未经任何考选，即延揽进政府。刘纪文系广东人，政府22名高级职员中亦有9位是广东同乡，占40.91％(23)。更耸人听闻的是，这个发誓要“为党国拨取真才”的刘市长手下竟有前政权潜伏的特务。1927年9月23日据市民举报，时任下关淮盐挚验局长的成本璞竟是军阀张宗昌、孙传芳潜伏下来的奸细。据该市民称，成本璞本为贪官污吏，早在1926年就屡次向张宗昌、孙传芳上书求荣。后来张、孙败退后，又通过贿赂手段获国民政府财政部保举而获得该职。后来趁蒋介石下野之际，“该局长成本璞竟擅离职守，私赴扬州与孙告密”(24)。虽然后来密谋失败，成本璞本人亦移交法院查办，但刘纪文用人不察亦由此可见一斑。
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