1704047635 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045383]

1704047636 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第三节　限界中的张力：首都营造中的党权

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1704047638 1927年初北伐军攻占南京，市内国民党组织随即建立。关于地方党部的作用，1928年8月17日国民党中央执委会在第2届中央执行委员会第5次全体会议上规定，市党部的作用是“监督”和“指导”政府，同理政府也有权监督党部活动。“凡各级党部对与同级政府之举措有认为不合时报告上级党部由上级党部请政府依法查办，各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府转咨其上级党部处理。”，“市党部不得侵犯地方行政及司法权限。”(82)如此一来，看似党部和政府之间的关系是平等的，不存在谁凌驾于谁之上的问题。但实际上，党部却依仗上述规定经常对政府施政进行干涉，“监督”和“指导”也从未被明确界定过，这些词语常常被用于党部干政的任何一种解释。

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1704047640 一、国民党南京市党部的权限

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1704047642 1927年国民政府奠都南京后，由于在地方实行党部和政府的政务分开，所以地方党部和地方政府处于一种彼此相对独立的地位，党部无权干涉政府施政。在组织结构上，地方党部包括组织、训练、宣传三部分。就工作范围论，依照1929年6月国民党三届二中全会通过的《关于党与政府对于训政之权限及各级党部与同级政府关系之决议》规定，“中央党部指挥并监督下级党部推行下列各事：一、培植地方自治之社会基础；二、宣传训政方针；三、开导人民接受四权使用之训练；四、指导人民努力完成地方自治所必备之先决条件；五、促进其他关于地方自治之工作”(83)。由此可见，国民党地方党部的工作主要集中在发展组织、宣传党义、训练党员和训导民众逐步实现地方自治等领域。其中，宣传党义、进行社会调查和推动地方自治是党部工作最常见的主要内容。例如，对民众团体（如农民、工人、商人团体、自由职业团体等）组织和活动进行指导；对诸如新生活运动、国民经济建设运动、国民精神总动员运动、文化建设运动、慈善救济运动、推行地方自治等社会运动进行领导和推动；对包括防灾、救济在内的社会服务予以协助等十几个方面(84)。具体而言，党负有对民众组织设立、监督和管理的权责；对市内各出版机构所出版的图书杂志原稿进行审查、新闻审查和电影审查；给南京市各团体颁发许可证（包括对其立案、审核其成员登记和名册、行业法规、工作报告等）；负责处理其民众团体纠纷等(85)；同时，还要定期举办社会运动（如党务宣传、举行体育卫生运动、支持抗日、召开爱国反日宣讲大会、举行爱国展览）；倡导国货抵制外资外货；负责防空宣讲；肃清烟毒娼妓；筹备童子军运动；监视日人活动；慰劳前线将士等。除此以外，党部根据国民政府训政时期“党在国上”原则，还可以对政府各项法规、政策文件、预算决算进行审核。更重要的是，党部虽相对于同级政府不具有质询权和弹劾权，但仍可由党的监察委员会出面对政府进行质询、警告和弹劾。在政府任免官员和增税时，当局也必须先征询同级党部的意见，经其审查同意合格后方得实施。(86)由此可见，党部所享有的工作权限实际已超出其日常党务和社会服务范围，具有一定的监督政府，乃至政治决策的能力。

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1704047644 二、党权至上：市党部的党政关系认知

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1704047646 就国民政府时期中央和地方层面的党政关系而言，二者有显著差别。在中央，实行“议行合一的直接党治”原则，中央党部明显凌驾于国民政府而代为发号施令。而在地方层面则实行“间接党治”原则。之所以要在地方实行与中央截然不同的“间接党治”是因为，一些中央要人相信，党不应该过分干政，“党的使命在唤起民众接受主义与政策，而政府的使命在实施主义与政策”(87)，故同级党政之间应该是一种间接的关系。(88)党部“不应当直接替代政府机关向外发号施令，这是一个重要的原则”(89)。虽然地方党部可以监督地方政府，但并不意味着党部可直接统治同级政府，政府也无须事事都听党的指挥、受党的控制和操纵。由此可见，国民党的指导思想是要建立相对独立的地方党政体制，即机构相对独立和职能相对独立。

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1704047648 然而，制度规定是一回事，实际运作却又是另外一回事。党部作为一群积极、富有活力的机会主义者所组成的群体，并不甘心只是居于承上启下的角色，而是往往置中央的有关规定于不顾，力图在地方政治中扮演更加积极的角色，甚至主张用党的力量来完全掌控政府。例如，当东北易帜、国民政府完成形式上的全国统一后，地方党部的气焰日渐嚣张，开始强烈反对党政分开、互相监督的双轨体制，他们公然要求大权归党。他们认为，民国政权是国民党“诸先烈流热血，掷头颅换来的”，党权也就应该高于政权(90)，地方党部也就应该高于同级的地方政府。对此，他们振振有词道：“训政之时，以党权代民权，则政权属于党，治权属于政府，即党行其权，政府尽其能，是谓党治。”(91)于是，各地党部都提出了一系列如何在省县实施“以党治政”的具体建议和提案。其中，国民党南京市党部就于1928年多次向国民党中央提出以党治国的建议案(92)，要求“在训政时期，必须将政权付之于党，勿令各级政府权能兼具，致违总理遗教”。(93)另一方面，和党国高层一直致力推行的“党义治国”而不以“党员治国”意旨不同，南京市党部的党员认为，“党员治国”与“党义治国”实际并不矛盾，并以孙中山“以党治国”的遗训做藉口，堂而皇之的宣称“属会以为以党治国，即以‘党’治国，所谓‘党’者，包含主义（信仰）、党部（组织）、与党员（份子）而言。申言之，即以三民主义之信徒，所组织之中国国民党之各级党部，指挥监督各级行政机关，以执行本党之政纲及一切决议案也实行主义，必先了解主义，而了解主义者，必为党员。若了解主义而不为党员，则为有知识而无信仰之投机份子”(94)。故而依仗着“总理”遗训为理论依据，党部势力急速扩张，“党力”也得到了极大伸张。尽管表面上看，南京市党部援引前述国民政府对于地方党政关系的规定，美其名曰将其称之是对政府进行“指导”和“监督”，但实际上这却是一种事实上的“党员治国”。以下即通过政府“党化”、党部的社会控制和对当局的市政干涉三方面进行阐释。

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1704047650 三、党员治市：党政人事交流与政府党化

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1704047652 国民政府时期国民党为加强自身对整部国家机器的有效控制，其驾驭形式主要采用党员服务于各级政治机构的办法，党政人员互相兼任，以便使国民党的主义及政策能通过政府并付诸实施。这样一来“党势力既渗入政府机关及政权机关之中，政府领袖同时亦即本党之领袖”(95)。在中央层面，党的领袖正是依靠这一套办法才得以独揽大权，并出现监督者和被监督者、负责者和负责的对象，同是一班人的怪现象。而在地方，为了协调党政纠纷、增加政府效率，党国也感到原有“间接关系”已不足以适应形势发展，为进一步促进地方党政之间联系、消除党政对立的状况，也大力推行党政兼任。故在当时，党政兼职是一个普遍的政治现象。

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1704047654 在南京，这种现象更有过之而无不及。事实上早在北伐军光复南京之初，先于政府而成立的南京市党部便曾一度直接办理地方行政，造成政府听命于党部、党权高于政权的特殊局面。而且这种现象并未随着军政的结束而终止，而是持续了相当长一段时间。之所以南京的市党部能做到这一点，很大程度就在于当时的党政关系完全处于一种融化的状态，即融党于政的形态。(96)市政府的最高行政领导层，本身就是南京市党部的重要成员，“一个班子，两块牌子”正是其党政关系水乳交融的真实写照。而之所以出现这种局面，很大程度上又与首都特殊的政治生态有关。作为国家最重要的地方政府和党国所挹注的统治中心，国民政府对于首都南京市政当局的官员的选拔与任用，格外重视其人选的政治背景和政治资历。虽然国家也曾延揽一些专家技术官僚渗入市政府，并委以高官，但这些人从来都没有进入政府真正的决策核心。事实上，市政当局的绝大多数领导层和决策者均是对党国披肝沥胆的党国要员。故在这种情况下，市党部与市政府极易发生亲密的人事联系，造成人事兼职现象。这种党政间的人事兼职方式，既有党务官僚对市行政岗位的兼职情形，也有政府领导身兼党部负责人的情况。前者属于党务官僚争夺地方权力的结果，是革命精英官僚化后的连锁反应；后者主要是政府高官本身就是党国的重要成员。前者如1927—1933年担任南京市党部主委的赖琏，赖氏在南京光复后就长期兼任南京市政府秘书长一职，虽然其本身同时兼任党部主委和政府秘书长，但赖琏的工作重心始终仍在党务方面，所提政策亦主要以党的利益为皈依。后者则以南京首任市长、对南京市政贡献良多的刘纪文为典型。1927年4月刘纪文被国民政府任命为南京首任市长时，同时也是国民党中央执委和市党部指导委员会的主委。履职后，刘纪文频频动用市长职权，在市府内推行自己所制定的“特别党部”计划。至于何谓“特别党部”计划，刘纪文在1927年6月的一篇文章中解释道：

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1704047656 市政府在地位上，在人数上，皆应组织特别党部，吾国以党治国，中央执行委员会，在国民政府之上，可知党务最为重要，故应以最良方面，组织起来。并且应该在市政府各分局里，设置分布，并组建党小组，三十人以下，为一小组，三十人以上，则分为两小组。(97)

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1704047658 显而易见，刘纪文虽没有公开喊出党部的地位应高于市政府，但其援引“中央执行委员会高于国民政府之上”的做法却显然另有他图，实际上再清楚不过地表达了想要把党部置于政府之上的意图。同月底刘纪文发表另一篇题为《我们的市政》的文章，文中明确指出要在政府内组织“特别市党部”，“市政府既然已经建立，在地位和人数上，都实在有组建特别市党部的必要。”并将其视为是当时政府“最紧要的事情”。(98)为此刘纪文不惜动用政治资源，胁迫所属“关于三民主义，无论党员或不是党员，都应研究……尤其是服务于政府的人员，必须彻底了解三民主义，才可以把主义实现。”(99)1929年8月5日的市府“总理纪念周”中，公然要求政府官员须高声背诵《建国大纲》，只字不误。另外，刘氏还将是否是国民党员视作是政府公开招录公务人员的一个硬性标准，对此解释说“因为中国现在是以党立国，所以不加入本党，要受自然的淘汰，譬如说，两个同样有学问才干，但是一个是已经加入本党，一个是非党员，倘使政府选择这两个人，一定选取已经入党的一个，去掉那一个未入党的”(100)。因此，在这种情况下，刘纪文治下的南京市政府很快便出现“政府党化”的现象，当局绝大多数的高级职员均为国民党党员。据统计，1928年的政府工作人员中，出身学界的有240人，商界25人，政界240人，党务25人，新闻12人，军界240人，警界250人，私垫2人，交通16人，司法6人，工程19人。(101)如果我们稍做统计，就会发现在市府工作的1075人中，出身于国民党和基本上为党员组织的军警界这三个领域的人达555人，几乎占到总数的一半还多。1929年12月的中央党部调查也大致反映了这个现象。当时南京全市4480名党员中，市民只有不到114名，政府机关职员占绝大多数。(102)这种情况虽然在刘纪文去职后略有下降，但行政级别越高，政府工作部门中党员的比例亦愈高。据1936年3月南京市政府秘书处统计，市政府暨所属各机关职员中，虽然国民党籍的职员只占总数的23.18％，无党籍为76.82％，但在最高级的市政府及秘书处一级，党员却占66％，至于市长下属的各局局长，则统统无一例外俱为党员。(103)

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1704047660 表14　南京市政府暨所属各机关职员党籍表（1936年3月）

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1704047665 资料来源：南京市政府秘书处统计室编：《南京市政府行政统计报告二十四年度》，南京市政府秘书处1937年4月，第12页。

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1704047667 在这种情况下，政府公职（特别是高级官员）多由党员充斥的局面几乎使国民党南京市党部和南京市政府形同一家。尽管全国各地掀起了一股党部要求夺取地方政权的论调，南京市党部也曾提出扩大党权的要求(104)。但相较其他地方由此而产生的政权混乱，南京却没有出现党政间的任何冲突。其中缘由，就在于党部扩大党权完全可以通过党政间的密切人事交流，特别是那些身兼党政要职的党员调节实现。后来为进一步强化党政之间联系和合作，国民党南京市党部和南京市政府又先后于1930年11月和1931年4月举行党政谈话会，交换意见。随后1934年4月国民党中央第113次常会更通过了关于加强南京市党政间联络的两项办法，对双方合作进行实行制度化规定。其中要求“南京市关涉党政之要，由南京市党部市政府联系会议协定执行之。”同时“南京市党政联系会议，由中央执行委员会催定常务委员一人为主席。”(105)该办法在当月20日送交国民党中央通过后，市长石瑛即向采访记者极满意的表示：“今后本市行政，除由市府计划外，决党政两方召集联席会议共同解决，俾能齐一意旨，协力以建设新南京。”(106)由是南京市的党政关系通过制度化的联席会议，更密切和融洽了双方间本已十分亲密的双边关系。

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1704047669 四、南京市党部的社会管制

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1704047671 在市党部的工作内容中，管理社会是其中的重要一环。这是因为，革命运动是以扩大民众为基础的，国民党又自诩为中国革命建国的唯一合法政党。因此，国民党对于民众组织便负不可推卸的领导责任。此外国民党对控制社会团体的另一个目的是扩大党国精神教义的影响，促进民众对于三民主义的信仰，并从思想根源去除其他政党的潜在威胁。因此，官方规定三民主义是各社会团体活动的最高指针，任何社会团体只能在三民主义架构下活动。而党亦有意透过这个介乎于党和社会的中间平台，通过对民众团体的领导，实现对社会的控制。为达到这个目的，党部除从外部加强对社会团体管制外，还试图对社团内部的组织和监督等方面扩大影响，从社团的立案、审查、筹备，再到审核行规章程、会员登记、颁发许可证等各环节进行管理。此外，党部还有权审查社团工作报告、组织民众训练、调解公会之间纠纷、申请政府救济、审核经费收支、参加行会改组、视察其工作组织、调解劳资纠纷，甚至可以直接参加公会的内部会议。由此可见，党部权限几乎囊括了社团运行和发展的每个环节，俨然可称之为是官方对社会掌控的“影子政府”。

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1704047673 此外党部还有另一个角色，以城市社团在政治上的保护者。当市政府的某项措施，触犯某行业利益时，时常有行业公会函请党部干预。同样，当政府施政不能取信于民时，党部亦俨然以监督官方的面貌出现，促其改正。譬如，1930年4月18日市党部第二届执委会第四次会议上，党部便对政府许诺发给市民建筑执照，不料又强拆房屋的做法提出批评，同时要求政府救济市内米荒，禁止米商抬高价格(107)；1931年2月17日，市党部“民训会”亦代表白鹭洲农民协会敦促政府从速发给农民地价；第二区执委会提请市府教育局在市区清桥建立市民小学(108)；同月20日，第五区执委会据第一区分会，又要求政府撤销南京市《卖典不动产经纪登记暂行规则》，以纾民困(109)；1933年5月27日，市党部亦受八卦洲农民委托，敦促官方合理解决八卦洲农民的领地纠纷问题。(110)当然，除“为民解困”、“为民先锋”外，党部有时也公然主张党的特权。如党员犯案后要有专门的条例保护，减免处罚例如，1934年7月党员张瑛违法，市党部就要求政府酌情对其减免处罚。(111)；政府裁员时要尽量避免裁撤党员，即便党员遭到政府裁撤后，政府也要优先安排其生活(112)。

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1704047675 五、“以党治国”：市党部对市政府的指导和监督

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1704047677 自刘纪文时代始，国民党南京市党部就在政府内设立组织，党部通过政府内的组织运作加强对从政党员的控制，即“由党部指挥在机关中服务之党员”。其实行原则是“在政府机关服务之党员，应绝对服从该机关党部的命令，出席党的各种会议，执行党部所分配之工作，不得规避，否则以违反党纪议处”，且“政府机关之党部各种会议，检讨工作时，除党务工作外，应兼及机关本身工作及各党员在机关中所担任之工作。”(113)如此一来，从政党员不但要完成自身的行政工作，还要把党的工作放在心上，自觉向党汇报并接受监督。而“党员治市”实际也增强了党部对政府实施监督的底气和力度。如1928年6月，南京市党务指导委员会批评政府内少数公务员公然狎妓、赌博酗酒及吸食鸦片的贪腐情事(114)，要求政府增加下关轮渡、注意起卸工人生活、减低公车票价、添加交通慢车道和增加行人道。同时，要求官方将每年的年度计划和预算至少在一个月前告知党部；年底政府资产负债表和工作报告也须照相同程序递交党部审阅；市政府所公布的法令与财经变化和相关人事变动也须在党部甄审后才能施行。如果党部发现其中有与党的利益相矛盾的地方，会退给政府修改，如果仍不满意，党部则可以彻底否决。甚至当政府的施政方针已被上级政府核准备案的情况下，党部监察委员会亦可据国民党中央所赋予的地方党部有稽核同级政府施政的权力拥有事后稽核权。至于市政府的年度施政计划，也只有在经过党部核准之后方能执行。在这种情况下，党权高涨，党部屡屡向市政府发难。如1930年10月国民党南京市执行监督委员会对政府施政方针稽核时，就严厉批评了政府计划，公然训示市政府应按照党部提出的意见施政。

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1704047679 在该意见书中，市党部第一条即不留情面的彻底否定市府提出之筹措首都建设经费的施行办法，指出其做法完全不具操作性，只提出整理市税和利用土地，却没有具体整理的办法；计划书中既没有编列政府预算，也没有按照中央要求在报告中标注年度。并警告政府，整理旧市税或开征新税时须最大限度保证市民利益，征收土地时亦应参照欧美成例开征土地增益税。

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1704047681 其次，明确反对政府提出的社会改造计划，并顺带提出党部制定的替代方案。在该方案中，党部颇具命令口吻的告诫政府，应该把户口统计与户籍登记作为市自治的基础补充进来，吸纳社会学家及社会行政人员组织“社会设计委员会”规划社会建设，并对社会进行全面详细调查，甚至连筹办中的妇孺感化所，党部也将其更名为“妇孺教养所”。为改善社会事业机关，党部还饬令政府培训大量社会工作人员，增加对农业和农民的投入。

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1704047683 第三，在城市建设方面，党部督促政府加紧疏浚市内淤塞水道，认真研究发展市内公共交通的可行性。教育方面，推广普及市内小学教育，加强对教会学校的管理和党义宣传；认真审查校内出版物以及推广学生社团、社会宣传，强化学生思想管制。卫生方面，党部严厉敦促政府尽速完成供水工程、市民居住区及市区增加垃圾桶，添置厕所便池。土地方面，党部对原计划中仅列测绘登记地税，没有给出完成时间的做法十分不满，告诫政府应按照“首都建设委员会”的规定，应向市民说明哪里可以建筑，哪里可以收买，并提醒政府注意首都地价飞涨的现象。(115)

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