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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 五、1967—1979年：工商所和基层市场管理网络的并行发展
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文革初期，工商行政管理机关陷入瘫痪。1970年后，广州市逐步恢复工商行政管理机构。这时期，一方面，工商行政管理所逐步恢复建立，并被纳入行政编制，经费纳入国家财政供给。但是，国家仍然允许工商所收取市场管理费作为预算外资金，用作市场管理相关费用，并明确规定工商部门可以从罚没款中提取一定比例收入充作业务费用。这种经费体制仍然没有能够提供工商所稳定的经费保障，并没有从根本上改变工商所的激励机制；另一方面，城市的群众性市场管理组织和农村的贫下中农市场管理机构普遍地建立起来，构建了一个更加庞大的基层市场管理网络。对于市管网络，国家依然面对如何激励群众性市管组织积极参与市场管理的难题，然而，更加突出的问题是，在各种群众性大揭发和大批斗中，市场管理中出现了许多冤假错案。
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（一）广州市工商行政管理所的恢复及其建制
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工商所恢复建立后，国家将工商所人员经费纳入财政预算。但是，国家却依然允许工商所收取市场管理费作为工商部门的预算外资金，并且明确规定了罚没款的返还政策。这种经费体制改善了工商所的经费供给，为工商所的发展提供了一定的经费基础。但是，随着此后工商所机构和人员的快速增加，它却给财政带来了很大的经费压力，最终，工商所的部分人员仍然不得不依靠管理费供给经费。更为重要的是，这种经费体制并没有改变工商所的激励机制。当1978年后发展经济成为国家的中心目标时，这种经费体制的延存使得工商所追求经济收入的导向更加突出。
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文革初期，国家号召红卫兵和革命群众取消所有小商贩，“在文化大革命的洪流中解决这个老、大、难问题”。[210]各区县工商部门在精兵简政中撤并，人员也大批进入干校学习。比如，在东山区，1968年进行精简机构，其中，抓革命促生产组就包括了财政、工商、生产、房管、基建、环卫等众多部门，总共才8人。[211]
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1970年后，广州市恢复建立基层市场管理机构，并统一为工商行政管理所。这时期，工商所体制处于频繁变动中。更重要的是，国家推动了工商所改革，将工商所人员纳入国家行政编制，经费开支纳入财政预算。但是，工商所依然收取市场管理费，工商部门从罚没款中提取30％作为业务费。这种经费体制一直延承到1978年后。
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首先，在建制上，工商行政管理所在按照行政街道设置小所还是按照多条行政街设置大所之间、在隶属区县级工商局还是隶属街道之间徘徊。
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比如，在越秀区，1970年，恢复工商所设置4个大所。1972年，撤销了原来的4个工商所，在18条行政街中成立工商行政管理小组，分派46名干部到18条街道工作，实行双重领导。1973年，由于力量过于分散，街道任务繁重，开展工作困难，根据市工商局《关于工商行政管理基层机构设置》的要求，区工商行政管理办公室改名为越秀区工商行政管理局，并将原区工商行政管理办公室配备在街道的46名干部集中，分片设立第一、二、三、四工商行政管理所，分段负责4—5条行政街。1975年10月，又根据市工商局《关于按街道建立工商行政管理机构的设想和要求》，撤销原有的4个工商所，建立7个街道工商所，受区工商局和街道办双重领导。1978年10月，又合并成为第一、二、三、四工商所，由区工商所直接管理。[212]
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其次，工商所人员纳入行政编制，经费纳入财政预算，市管费作为预算外资金由工商部门用于市场管理相关开支，从罚没款中提取30％作为工商部门业务费。
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1970年10月，商业部、财政部下发《关于将市场管理人员列入国家行政编制的联合通知》，规定：“市场人员一律列入国家行政编制”，“市场管理人员的工资、福利和办公费等按行政机关标准，纳入财政预算”。同时，罚没款全部缴作财政收入，市管费不纳入财政预算，列入市场建设和开票员工资支出，有余则交财政。[213]
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1974年，广东省工商行政管理局和省财政局对市场管理人员经费开支问题发出联合通知，规定：“公社（镇）工商行政管理所凡是按照省革委规定的范围内所配备的市管人员，其工资、福利和办公费，应按行政机关标准，由当地纳入财政预算。”此外，对于罚没款，《通知》明确规定工商部门可以从罚没款中提取一定比例作为办案业务费：“关于各地打击投机倒把活动需要支出的业务费用，即调查案件的旅差费、邮电费、对检举揭发有功人员必要的奖励费以及市场管理的宣传费，可在罚没款收入中按百分之三十的比例，由县（市）工商行政管理局统一提取，本着节约的原则，统一使用，按实报销。年终如有结余，应如数上缴财政部门，列入其它收入项目处理。如果确实不够开支，在年终以前报县财政局审查后适当多提取一些。”[214]
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广州市，在市管人员纳入国家行政编制以后，对于罚没款管理的具体规定是：将罚没收入缴交财政，由财政局在收入中提取30％交工商局使用。罚没款返还只限用于以下三方面：（1）对检举和协助破案有功的群众的一案一奖；（2）各区街道临时协助管理市场人员的生活补贴（每街平均两人，重点街道可以多些，每人每月补贴控制在六至十元左右）；（3）各区召开表彰市场管理积极分子大会的经费。[215]
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虽然这时期国家将工商所经费纳入了财政预算，但是，它并没有完全解决工商所经费保障问题。首先，在实际运作中，广州市的工商所依然使用一些事业编制干部，这些干部从市场管理费中开支经费。[216]其次，80年代，随着工商所机构和人员的快速增加，工商所的经费保障又成为突出问题，国家就明确规定了部分工商所人员从市场管理费和个体工商户管理费中开支。再次，更重要的是，在国家允许工商所收取市场管理费作为预算外资金并从罚没收入提成的情况下，由于地方财政部门对于工商部门这部分经费的监控，因而，地方财政部门往往不愿意拨付工商所充足的财政经费，而实行某种实际上的差额拨款，要求工商部门从预算外资金和罚没收入返还中补足工商所经费。这从根本上侵蚀了工商所的正常财政经费基础。最后，作为预算外资金的市场管理费仍由工商部门收取和使用，罚没款实行返还政策，这并未从根本上改变工商所的激励机制，1976年，东山区的工商局就认为，工商所对于街道个体户的管理，只注意收取管理费，其它基本放任自流。因而，导致了街道个体户中普遍地存在市场违法行为。[217]这种经费管理体制一直延续到90年代，带来了更为严重的监控问题。
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（二）群众市场管理组织和贫下中农市场管理组织
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“文革”时期，广州市在市区广泛地建立群众性市场管理网络，设立义务市场管理员、市场管理小组和街道市场管理委员会；在农村建立各级贫下中农市场管理组织，公社设立贫下中农市场管理委员会、生产大队设立贫下中农管理市场小组、生产队设立贫下中农市场管理员。在行政处罚程序缺乏和行政处罚权分散的情况下，基层市场管理网络的蔓延产生了恶劣的后果。
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1.城市：群众性市场管理组织
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1972年，广东省革委会《关于加强农村集市贸易管理的意见》明确地指出，市场管理工作要“实行专职人员与群众管理相结合”。城市要按街道成立市场管理委员会，居委会建立市管小组，居民小组设义务市管员；在农村，在镇革命委员会的领导下，建立有市场管理干部、工人、贫下中农、民兵和居民代表参加的市场管理委员会。[218]1973年，广东省委颁布《关于加强农村集市贸易的通知》再次重申了“两结合”开展市场管理的要求。[219]
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在广州，市革委会下达了《广州市革命委员会批转市财贸办公室〈关于解决农民进市摆卖问题的报告〉》，贯彻“两结合”的工作思路，建议各区“按街道成立市场管理委员会，居委会建立市管小组，居民小组设义务市管员”。[220]此后，全市的群管组织普遍地建立起来。
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到1976年，越秀区已建立58个居民区的市场管理委员会，并在居民区的厂、社、大楼（院）和马路两旁的商店、企业、机关、团体中广泛地建立了市管组和市管员，以“十户一岗”形成地段管理小组，全区共有义务市管员500多人。这些群众市场管理组织主要有四种类型：（1）以已退休老工人为主体以及居民中其它劳动群众参加组成的居民区市管会；（2）大商店、厂、社、机关团体单位和肉菜市场指派的在职干部、职工组成的市管小组；（3）肩负多种社会工作的三结合或四结合小组；（4）本职业务工作结合起来的管理小组。[221]
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东山区规定，街道革委会副主任，派出所所长，工商所所长，居民区代表，工人代表、厂、店企业单位代表9至15人组成街道市场管理委员会，其下设立居民区市场管理小组和工商企业市场管理小组。前者由辖区居民小组，大楼大院，街道社组企业，学校等单位代表等10人参加，后者则原则上十户一组（大的茶楼、旅店、饭店可单独成立市管小组），由所在单位党组织选派代表参加，组长由街道党委确定。到1976年，全区“各街已建立市场管理委员会，下设市场管理小组九十一个，成立时共有四百七十七人，群众参加市场管理兼职人员一千零六十人，其中工厂、商店职工二百二十一人，居民包括基干、人纠、退休工人共有八百三十人”。[222]
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同时，东山区还挑选“政治可靠，阶级斗争观念强，立场坚定，并具有一定的治安工作经验的基干、退休工人、民兵职工、干部”担任义务市管员。他们由各单位党委（或党支部）推荐，由区工商行政管理局审批发证。并且，根据东山区的规定，对于“工作认真，成绩显著的，原则上给予精神奖励，适当给予物质奖励，举报较大案件并工商查证处理等按一案一奖进行奖励，奖金从罚没收入提成款中解决。”[223]到1976年4月底，东山区街道共有义务市管员331人，有关局处等单位有义务市管员109人，全区共有义务市管员440人。在440人中，干部10人，职工136人，退休干职79人，基干209人，其它6人。[224]
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2.农村：贫下中农管理委员会
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1972年，广东省下文要求，在农村，在镇革命委员会的领导下，建立有市场管理干部、工人、贫下中农、民兵和居民代表参加的市场管理委员会。[225]1973年，广东省财贸先进代表大会推广了花县花山公社工商所依靠贫下中农管理市场的经验。根据花县的经验，工商所在公社成立贫管委员会，大队成立贫管小组，生产队设立贫管员，加强了市场管理工作：“过去管理农村市场，只是依靠几个市管人员，管得了东，管不了西，现在认识到必须坚决依靠贫下中农。这是党的阶级路线在农村市管工作中的表现。”“我们处理违反市场管理和投机倒把案件，绝大部分都是各大队贫管员和群众揭发、举报、带案或协助处理的。仅今年上半年就有五十多宗。”[226]
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1975年6月，省革委会印发了《关于进一步加强农村集市贸易管理的布告》，决定对全省农村集市贸易进行一次认真的整顿。“要坚持群众路线，坚决依靠贫下中农整顿农村集市贸易。”各级革命委员会要“建立和健全有公安、财贸、交通部门和工人、贫下中农参加的市场管理委员会，切实把市场管理工作搞好”。[227]同年9月，省工商行政管理局下发《关于继续抓好农村集市贸易管理工作的意见》再次提出，加强农村集市贸易管理的组织建设必须“以公社为单位加强和健全不脱产的贫下中农管理市场的委员会，大队设‘贫管’小组，生产队设‘贫管员’”。[228]
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1977年，省工商局颁布的《贫下中农管理市场试行办法》规定：首先，人民公社（镇）建立贫下中农管理市场委员会（简称贫管会）。由贫下中农代表和公社（镇）各有关部门负责人组成，受公社（镇）党委直接领导。其成员采取民主协商的办法产生，由公社（镇）党委批转。其次，生产大队建立贫下中农管理市场小组（简称贫管小组）。再次，生产队建立贫管会。其成员均由大队党支部批准。最后，贫管员不脱离生产，要在本队范围内进行工作。工商行政管理部门临时指派贫管人员参加集市管理，办案和执行其它市管任务而误工的，应给予误工补贴。[229]
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