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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、工商所的市场管理规范
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按照A工商分局的制度规定，A工商所负责辖区内个体工商户营业执照颁发，不再对辖区内的集贸市场和个体工商户分别实行驻场管理和分段专管。市场巡查制和分层分类管理作为工商所基本的管理制度得以确立。同时，A工商所还是广州市推行“红盾进社区”的试点单位之一。
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A工商所监管区域5.5公里，根据按照经济区域设置工商所的原则，该所管辖范围跨越了两个街道办事处的管辖区域，辖区内有交通枢纽、CBD商业圈、高科技园区以及四个农贸市场和两个城中村。截至2006年8月7日，在该工商所登记注册的经济户口共有9204户。其中，个体工商户1034户，私营企业5320户，内资企业906户，外资企业944户。[3]
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工商所负责辖区内所有个体工商户的工商登记，包括需要所有前置许可或者审批的个体工商户的工商登记，也就是说，个体工商户营业执照的受理、初审和复核都由工商所负责。并且，根据分局相关制度，实行限时办结制，要求工商所在14天内完成工商登记的名称预先核准、初审、审查、核准和发照。[4]个体工商户工商登记所需费用为26元。
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A工商所辖区内共有4个农贸市场，在市场管办分离之前都不是由工商部门所开设，它们分别由远洋集团、铁路部门、某村和私人开办。在办管脱钩前，工商所一般向每个市场派驻数名正式工作人员和多名协管员进行管理，并雇用一定的市场服务人员。一般而言，每个市场共有十来名人员管理。管办分离中，清退了大部分工商驻场管理的协管员，少数继续在工商所留用。同时，在管办分离后，随着市场巡查制的逐步推进，A工商所对于辖区的个体工商户也不再实行分段专管制。我们从前面提到的A工商所的内部组织可以看到，工商所的内部组织和分工是根据市场巡查制的要求建立和划分的。
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在工商所市场管理方式改革中，巡查制和分层分类管理取代了驻场管理和段管员制度，成为工商所市场管理的主要方式。按照广州市工商行政管理局经济户口管理系统的要求，整个市场巡查制的监管流程应该是：工商所负责个体工商户的开业登记、区局市局负责不同资金规模的企业登记；在登记后，工商所从全市联网的广州市经济户口管理系统中将登记地址在本辖区的新企业认领到工商所的经济户口系统中来，并对这些企业以及本工商所登记的个体工商户进行巡查管理。
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巡查的内容是“十查十看”，即在登记方面看证照是否齐全，是否需要过期换照，是否悬挂营业执照，是否存在出租转让执照，是否擅自涂改执照，是否擅自复印执照，是否已年检，是否已验照，是否超越经营范围，是否改变登记事项；同时，在经营行为方面，查是否经营假冒伪劣商品、走私商品以及其它违禁商品，是否存在不正当竞争、消费侵权行为以及其它违法行为，是否有合同登记，是否存在合同欺诈，是否有商标注册证，是否使用许可合同，是否违法使用商标，是否有广告登记，是否有虚假广告及其它违法广告。[5]
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在巡查制的基础上，工商所市场管理中实行分层分类管理。工商所在巡查中对违法市场主体进行行政处罚，而行政处罚进一步影响市场主体的信用等级，由此影响对市场主体巡查的间隔时间。根据分层分类管理的要求，经济户口分为三类，A类为能够依法经营，没有违法违规，自觉接受监管的经济组织，以及确定为A类的外商投资企业，每一年例行检查一次；B类为因违法违规曾被依法处罚过的经济组织，以及确定为B类的外商投资企业，每180天检查一次；C类为娱乐服务业、登记代理机构，及按照有关规定允许先招后证的经济组织，每120天检查一次。以上这些经济户口的工商登记、经营行为与行政处罚等相关信息都录入经济户口管理系统中，从而达到对于市场经营主体动态、全面的监控与管理。[6]
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按照以上工商所市场管理的相关制度规定，工商所行政执法人员对辖区内的市场主体进行巡查，如发现市场主体有违反市场管理相关法律法规的行为，应依据其承担的行政执法职责，在其行政执法权限内，对它们作出具体行政执法行为，包括发出责令改正通知书、询问通知书、采取行政强制措施以及作出行政处罚决定等。
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此外，A工商所还是广州市“红盾维权进社区”的试点单位之一。“红盾维权进社区”被认为是推进工商“社会化”管理的重要改革措施。[7]2003年3月，广州市工商行政管理局在东山区白云街永胜上沙居委会建立了广东省首个落户社区的“消费者权益保护联络点”。到年底，共设立联络点115个，联络员142名。[8]2005年，广州市工商局下发了《关于深入开展红盾服务维权进社区（农村）工作实施方案》（穗工商消〔2005〕748号）进一步推进红盾维权进社区。[9]A工商所是分局推行红盾维权进社区的试点之一。按照要求，工商所做到“牌匾悬挂、制度上墙、数据摆放，将宣传数据以及业务办理表格下放到工商所在居委会的工作站。并且，要求居委会有工商联络员，同时在社区中组织义务监督员和志愿者。A分局还要求工商所将工作站接受咨询、投诉、举报数量、发放宣传资料情况、人员培训期数及人次、联络员数量、义务监督员数量、资金投入、设备简介等上报，以备接受市局和省局的检查。[10]
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根据上级工商局的要求，工商所还需要建立市场准入制度，促进辖区内的超市和食品经营工商户建立经营管理自律制度。在这些制度安排中，工商所要求市场开办者签订食品准入责任书，要求市场开办者承担其食品安全的相关责任，而市场开办者要组织实施食品安全检测，审验食品生产者或者供货商的经营资格，严明食品合格证明和食品标识等，并建立对消费者的质量承诺制度。[11]
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那么，接下来的问题就是，工商所的实际工作中，是否可以将这些市场管理的相关要求落实，对于其职责范围内的市场违法行为进行依法查处，从而实现国家社会控制的目标？进一步而言，什么因素影响了工商所能够履行或者背离其市场管理的职责，从而使得国家社会控制目标的实现得以实现或者受到侵蚀或扭曲？
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 三、工商所行为的逻辑：为什么“选择性”行政执法？
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在田野调查过程中，国家市场管理的目标显然没有得到完全的实现，除了可能的营业执照颁发中的腐败和违规发照之外，A工商所的市场管理和行政执法存在某种选择性。[12]工商所人员市场执法行为的逻辑，即为何对一些市场违法行为严格执法，而对另外一些熟视无睹，时常显得扑朔迷离。
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对于A工商所的研究从三个方面考察了影响工商所市场执法行为的因素。其一，工商所有限的办案能力和执法困难，这是工商所人员认为工商所难以实现国家市场管理目标的原因所在。其二，收支挂钩的经费体制。在这种经费体制下，完成“预算目标任务”成为了工商所最重要的绩效考核标准，下达罚没任务成为监控工商所最重要和最制度化的手段。这对工商所的市场执法产生了积极和消极的双重影响。其三，国家为了克服以下达罚没任务来监控工商所市场执法中存在的漏洞，通过责任政治、12315申诉举报系统和各种专项、综合整治等方式特别突出国家市场管理的“政策重点”，以加强国家代理人监控的“力度”和对于社会的回应性。国家通过这些方式加大市场管理和代理人监控力度，同时，这些强化措施又同样被工商所罚没任务侵蚀，并共同塑造了工商所市场执法的行为逻辑。
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（一）行为逻辑之一：办案能力、执法困难与选择性执法
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在对A工商所人员的访谈中，执法人员对市场管理中存在的许多漏洞直言不讳。A工商所掌有辖区内所有无照经营户非常详尽的资料，包括经营户名称、经营地址和经营种类等。根据这些资料，分局还制定了对待这些无照经营户是采取“取缔”抑或“引导办照”的管理方针。但是，辖区的无照经营仍然很多。对于为何存在这些问题，工商所人员常常抱怨认为，这是由于工商所有限的办案能力和执法困难，即工商所人员没有具备查处复杂案件的能力，加之行政处罚执行的有限性，使得工商所不能够对辖区内各种市场违法行为进行处理。
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首先，办案能力。工商所人员专业化程度低和工商市场执法本身对技术手段的要求使得工商所查处的市场违法案件类型有限，并由此导致了工商所市场处罚受众的不平衡性。
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在工商所建设中，各级工商局都强调工商所应该提高办案能力、扩大办案类型、从收费所转变到综合执法所。为了加强工商所的办案能力，A工商分局不断举办各种业务培训班。在A工商所，工作人员参加的培训班种类繁多，比如，计算机网络技术培训、工商所办案人员跟班轮训、中层干部“如何当好领导干部”培训、工商所所长业务培训、“五化”建设软件培训、办公自动化系统培训、WTO知识和依法行政培训班等。
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然而，作为一个“传统”的经济管理部门，工商所人员的学历层次和知识结构有限仍然是工商部门存在的问题。工商所长期承担集贸市场和个体工商户的管理，其人员许多是从市场服务人员和协管员转正而来。此外，工商所还常常是转业军人、历任工商局领导的司机、工商干部子女等的安置机构。虽然工商部门在强调将新录用的应届毕业生下放工商所，但是，这个新采取的措施对工商所人员结构的改变需要长时期的积累。在A工商所，14名正式工作人员中只有一名大学毕业。工商所所长、两名副所长都是转业军人。另外，新进的3名年轻正式人员都是大专学历，并都是事业编制人员，也就是说，他们规避了公务员考试的门槛。
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在人员专业化很低的情况下，无照经营以及未按期年检验照案件依然是工商所办案的主要类型，办案人员在案卷制作上也最驾轻就熟。对于其它许多更为复杂的案件，比如，年检中发现企业虚假注册资金或者抽逃资金等案件，工商所人员往往缺少足够的法律和经济知识去处理。特别是在国家越来越强调办案证据和正确法律适用的情况下，工商所人员往往对于应收集的证据和适用的法律条文知之不详。在田野调查期间，工商所接手处理一宗企业抽逃资金的案件，它是在企业年检过程中被发现并由分局经检部门转来的案件。但是，由于不知道怎样收集证据、怎样适用法律，所长拖了几个月都没有进行处理。最后，当事人托人来工商所说情，要求早点结案，宁愿接受处罚。
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此外，工商执法中技术手段的缺乏也使得工商所市场管理受到限制。比如，作为负责流通领域的假冒伪劣产品查处的职能部门，工商所却缺乏检测假冒伪劣商品的专业水平。因而，工商所独立查处的流通领域的假冒伪劣案件只能是针对那些“肉眼能判断是否假冒伪劣”的商品，这类案件主要是无真实厂名、厂址以及商标与已有注册的商标雷同的案件，这类案件无需任何检测就可以判断是否违反相关市场法规。对于流通领域其它类型的假冒伪劣商品案件，在监管过程中，工商所不得不依靠质检局等相关部门发布的质量检测信息，根据这些信息，由工商所将信息发布到主要流通环节，要求不合格商品退出流通领域。而当质监部门没有发布相关消息时，工商所就难以进行假冒伪劣商品的查处。这往往导致工商所对假冒产品的查处滞后于媒体的曝光，从而使得工商所市场管理不力的弊端暴露出来。工商所所长就抱怨道：就像齐齐哈尔制药二厂的案件，工商又有人被处理了，但是真是冤啊，工商怎么懂得人家那些门道，他进假的原料，我们怎么知道啊。”[13]
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工商所办案能力的有限产生了两方面的后果。一方面，工商所难以监管大企业大公司，其管理的对象往往是经营规模小的市场主体。[14]工商所人员就承认：辖区内的外资公司一般都不会查，对于这些公司，工商所巡查中不知道如何查、查什么。[15]这造成了行政执法事实上受众的不平衡性。另一方面，虽然A工商分局强调工商所每年所办案件中必须要有一定比例的不正当竞争案件（或者商标侵权案件），作为工商所办案能力考评的内容，[16]但是，工商所办案类型依然有限。
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