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西藏百年史研究 第四节 西藏地方参与中央政府的重要活动
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一 西藏驻京暨各地办事处的设立
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20世纪20年代，西藏两大政教领袖十三世达赖喇嘛和九世班禅关系恶化，九世班禅被迫于1923年12月26日，带领少数随从出走扎什伦布寺，逃往内地。民国北京政府对此高度重视，派专人迎接九世班禅入京，并以优礼接待。九世班禅离藏后，达赖即强行接管了班禅辖区的管辖权。班禅则在内地重新组织了行辕，随后更名为“堪布会议厅”，简称“堪厅”。九世班禅入京后，成为联系和沟通西藏地方与中央政府的重要纽带。
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1928年，南京国民政府推翻北洋军阀统治后，九世班禅深表拥护，特派苏本堪布罗桑坚赞和朱福安前赴南京表示庆贺，并致函表示拥护中央政府，由此与国民政府建立了正式关系。1928年12月底，国民政府发布政府令，任命班禅为国民政府蒙藏委员会委员。次年1月底，班禅授意罗桑坚赞，以西藏班禅驻京办公处处长名义，上书蒙藏委员会，提出“近以吾藏同志来京呼号者日益加多，非成立驻京办公处，实不足以资团结，共策进行。兹特赁定本京奇望街十三号为西藏班禅驻京办公处，于本月二十日成立”，“呈请钧会俯予转呈国民政府备案，并同行各机关一体知照”。[97]并附上班禅驻京办公处成立宣言，表明班禅东下内地之宗旨为：“（一）西藏始终与中国合作，贯彻五族共和，共同抵制强邻之侵略；（二）希望中国以民族平等之观念，扶助及领导西藏人民，使之能自决自治；（三）继续保护维持西藏之宗教，再进而求光大佛学之真精神，以谋世界之和平。”指出，班禅驻京办公处的设立，可以便于“向政府报告、接洽一切”，并“更希全国同胞群起注意藏事”。[98]对于班禅的这项提议，国民政府高度重视，2月28日，国民政府以蒋介石及五院院长共同名义发布指令，准西藏班禅驻京办事处成立备案。班禅驻京办公处由此正式成立，由罗桑坚赞担任处长，受蒙藏委员会的监督指导，但不是隶属的常设机构，由班禅独立行使处理宗教政治事务的权力。
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此外，班禅也在北平设有驻平办公处。2月6日，驻北平临时办事处处长丁兰泽致函蒙藏委员会，称“班禅久居平邸，蒙国家恩遇优隆……指定北平福佑寺为班禅办公处之用”，因“寺年久失修”，“如荷国家别赐佳房，无任感激；倘无相当住所，即请……将福佑寺永远拨给班禅办公处管理”。[99]蒙藏委员会经第三次常务会议照准后，呈行政院察核备案。3月20日，行政院训令蒙藏委员会，准予将福佑寺永远拨作班禅驻平办地址一事备案。[100]此外，经张学良批准，班禅还在沈阳设立了驻奉天办事处，任命巴西堪布为处长。[101]1931年，班禅派贡敦扎西为班禅驻康定办事处处长，负责调解金川的藏族内部纠纷。1932年3月，班禅还在绥远设立办事处，任命丁旺多吉为处长，并向全国发出通电，严正声讨日本帝国主义对我国的侵略。[102]
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1932年10月31日，班禅驻京办公处奉班禅之命“改称为办事处，并颁发铜质印信一颗，文曰西藏班禅驻京办事处印”，此外组织拟定西藏班禅驻京办事处大纲，并呈奉行政院备案，规定“本处直属于班禅大师，受蒙藏委员会之监督指导”；“本处设处长、副处长各一人，由班禅大师直接委派，呈报蒙藏委员会备案”。[103]
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班禅驻京办事处是班禅在内地进行各项活动的中枢机构，它独立行使处理宗教政治事务的权力，在组织体系上，依照国民政府组织法的规则成立，又根据其自身的特点厘定具体的组织大纲；从历史地位上看，是中央对班禅在内地活动的政治支持和保护，是对宗教事务的重视和西藏问题的关注；从整体意义上透视，班禅驻京办事处是在现代机构原则的基础上建立的政教合一的复合机构。[104]班禅驻京办公处和驻平办公处的设立，为班禅搭建起了一个与中央政府对话和参政的平台，便于班禅在内地继续开展活动及与国民政府加强联系，密切了中央与西藏地方的联系。
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而当时主政西藏地方的十三世达赖喇嘛，在此时也意识到加强与南京政府关系的必要性。一方面，受班禅驻京办事（公）处的影响，中央与班禅关系的密切必然引起达赖的注意；另一方面，1923年，英国曾密谋推翻达赖喇嘛政权，后被达赖觉察而失败，此事更促使达赖改善与中央政府关系。实际上早在1918年，达赖喇嘛就着意于沟通民国中央政府。1918年，十三世达赖喇嘛以西藏驻北京的教经堪布缺额为名，主动从三大寺挑选堪布一名，派充北京雍和宫四学殿教经堪布，北京政府予以善待，达赖闻之欣然。1921年，他又增派办事堪布敦柱汪结等三人，各带徒众到北京，仍在雍和宫供职，此即其后在国民党政府建立时充任所谓西藏驻京代表人员的前身。次年冬，达赖更派亲信堪布贡觉仲尼到北京，提高其地位，使其充任雍和宫札萨喇嘛。[105]
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1927年，南京国民政府成立，迅速设置蒙藏委员会主管边疆事务，加强对边疆的管理。1928年，国民党政府结束北伐，基本上实现了国家的统一，国内政治局面也初步稳定。十三世达赖和噶厦对新成立的南京政府寄予希望，主动派使赴南京与中央联系。1928年冬，达赖派驻五台山堪布罗桑巴桑晋见蒋介石，面陈藏事，表示内向之意。蒋介石于1929年1月，经罗桑巴桑转函达赖，称“西藏为我中华民族之一，政府现正督饬蒙藏委员会调查实际，用资建设。执事适派代表罗桑巴桑到京备述一切，藉悉法座高瞻远瞩，倾诚党国之决心，遥望西陲，至为佩慰”；“幸赖法座深明大义，内向情殷。此后愈当并力一心，修内政而御外侮”。[106]这是西藏地方与南京国民政府的第一次正式联络。
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南京国民政府向达赖喇嘛发出了改善关系的信号，得到了达赖喇嘛的积极回应。1929年3月，达赖喇嘛派在北京住了数年的贡觉仲尼和楚臣丹增为代表，携带达赖致南京当局的信函，进一步表明西藏有意内向的态度。贡觉仲尼等声称“此来之任务，即为代表达赖呼图克图向中央政府接洽，恢复后藏与内地政府之关系”，“自前藏班禅额尔德尼氏离开藏地后，西人利用经济，侵蚀我国主权，现在后藏以拉萨地方言之，一切交通邮政机关，操诸外人之手”，“达赖近已有相当觉悟，处此内地与西藏隔绝之际，达赖深愿得有政府为之后盾，得以杜绝外人之侵略手段”，“自北伐完成，中国已有巩固之中央政府，达赖在西藏闻讯，对中央绝对的诚意服从，西藏完全服从国府之命令。此事为西藏之请求，谅国府在此注意边陲之际，当能俯允”。[107]国民政府自然不会放过这个与西藏恢复关系的良机，蒙藏委员会即呈请中央派贡觉仲尼为“中央特派赴藏慰问专员”回藏慰问达赖，并带回蒋介石亲笔函件，即《中央询问八款》[108]，请达赖答复，其中第七问即“达赖是否在京设立办公处以便随时接洽？至于经费可由中央供给”。1930年2月16日，贡觉仲尼一行抵达拉萨，西藏地方政府举行了超规格的迎接仪式。
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1930年藏历四月二十八日，达赖特任贡觉仲尼为西藏驻京总代表，即日起程后于8月12日到京任职。9月12日，贡觉仲尼拜见蒋介石，转呈达赖函文及礼品，报告使藏详情。达赖在对《中央询问八款》的答复中仅有关于设置办公处一事，提出：“先设办公处于南京、北平、西康三处，以后若有加添之处，再当陈请。”蒋介石当即面谕贡觉仲尼迅速组织成立驻京办公处。
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随后，贡觉仲尼即向蒙藏委员会提出成立办事处的预算书。1930年12月，蒙藏委员会经与内政部共同审核，认为“尚无不合”，认为“所有西藏驻京办公处，自应准其及早组织，以资办公。至于北平，寺庙林立，向为喇嘛汇集之地，与西藏关系甚多；康定为川康往来要道，将来该处事务势必日见纷繁，所请同时成立驻平、驻康二办公处一节，似应一并照准”，呈请行政院“将该三处十九年度预算书，专案转送中央政治会议提前核办，并饬财政部准予先行借给该三处经费”，使“其早日开办”，“以利藏事进行”。[109]
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1931年1月底，贡觉仲尼就刊发关防事呈书蒙藏委员会，表示西藏驻京办事处及驻平、驻康两办事处，即将正式成立，要求刊发此三处关防，“以资信实”。[110]次日即得蒙藏委员会肯定答复。2月9日，这三颗关防正式启用，10日，贡觉仲尼将达赖任命的各办事处正副处长名单呈报蒙藏委员会，“派棍却仲尼（即贡觉仲尼）为西藏驻京办事处处长，阿旺坚赞为副处长；派曲批图丹为西藏驻平办事处处长，巫明远为副处长；派降巴曲汪为西藏驻康办事处处长，楚称丹增为副处长”。[111]2月23日，国民政府行政院正式批准成立西藏驻京、驻平、驻康3个办事处。3月28日，贡觉仲尼等拟定西藏驻京平康三办事处组织大纲，呈送蒙藏委员会备案。4月14日，国民政府批准通过了《西藏驻京办事处组织大纲》18条。其中规定“本处秉承达赖大师意旨，受蒙藏委员会之监督指导，办理关于西藏在京应行接洽事宜”，“本处置处长、副处长各1人，由达赖大师选任，呈由蒙藏委员会核转备案”等。[112]同时也公布了《西藏驻平办事处组织大纲》16条、《西藏驻康办事处组织大纲》16条，其组织原则与《西藏驻京办事处组织大纲》大致相同。
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西藏驻京、驻平、驻康3个办公处成立后，西藏地方政府在中央与内地有了正式的办事机构，构架起了中央政府与西藏地方沟通联络的桥梁。时人评价说，“西藏与内地的关系自民国以来，隔而复通，继而复继，肇始于民国二十年，第十三辈达赖喇嘛派遣驻京代表。自那时起内地与边地始通闻问，中央与西藏的政治关系才开始转折而渐趋密切”。[113]
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西藏班禅驻京办事处及西藏驻京及各地办事处的设置，既加强了在内地的藏人与中央政府之关系往来，也加强了西藏地方政府与中央之间的关系往来，为改善和密切中央与藏地藏人关系起了重要作用。尽管在两大系统驻京办事处成立之初，曾有过很深的隔阂，如在参与国民会议代表名额问题上，国民政府对班禅的特殊待遇上，达赖部属与班禅部属等曾有多次争执。贡觉仲尼等曾坚决反对政府授予九世班禅“西陲宣化使”名号，反对班禅的索本堪布罗桑坚赞担任蒙藏委员会藏事处处长，认为“现在蒙藏委员会藏事处，为班禅一派组织办事处，而非我西藏之办事处”，甚至“请求政府将班禅的封号、职位、卫队、军火及驻京、驻康各办事处，概予撤销”。[114]贡觉仲尼虽曾在内地带头与班禅方面对抗过，但后来，班禅为了与十三世达赖喇嘛捐弃前嫌，重修旧好，解决噶厦与扎什伦布寺之间的历史纠纷，两大宗教首领的驻京办事处工作人员，尤其是贡觉仲尼，又起到了重要的桥梁和沟通作用。西藏两大政教系统驻京办事处的设立，不仅沟通了西藏与中央的关系，也有利于两大宗教首领之间的接触，对于消除双方隔阂，发挥了积极作用。
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二 西藏地方代表参加中华民国国会
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吸收西藏地方的各界代表参加国家管理和政治活动，是民国历届中央政府始终坚持的重要治藏政策，也是中央政府对西藏主权的昭示。中华民国成立之初，就在《中华民国临时约法》第十八条中宣布“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏，各选派五人，青海选派一人”。1912年10月28日，袁世凯以民国大总统名义发布恢复达赖喇嘛封号令，十三世达赖喇嘛封号的恢复，促使西藏地方与中央政府的关系步入新阶段。因帝国主义干扰西藏地方组织选举本地区国会议员，使得议员迟迟无法选出。鉴于国会成立之日迫近，1913年4月2日，西藏地方代表罗卜桑车珠赤等向大总统表示：“国会成立，议席不列藏人殊乖”，“仰恳大总统准其即日在京举办西藏选举，以表国会成立之日，西藏议员亦得列席其间”。[115]袁世凯将此事交由筹备国会事务局核办。北京政府遂于4月7日拟定《第一届国会西藏议员选举法》，10日予以公布，规定：
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第一条，西藏第一届参议院及众议院议员之选举，得于政府所在地行之。
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第二条，西藏之选举监督，以蒙藏事务局总裁充之。
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第三条，选举细则，由选举监督定之。
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第四条，本法自公布日施行。[116]
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选举办法公布后，北京政府“筹办西藏选举事务所”在北京举行了西藏议员的选举，并为选举一事专门成立了“西藏旅京同乡会”。5月15日，公示当选议员名单，共计40人。包括：
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前藏参议院议员5名：顿珠罗布、扎希土噶、王庚、噶伦谢扎、孙毓筠；
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候补5名：白马认钦、于宝轩、孙江东、刘文通、李安陆；
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后藏参议院议员5名：江赞桑布、傅谐、厦仲·阿旺益喜、龚焕辰、程克；
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